告別“攤大餅”！自然資源部新規(guī)落地：房地產(chǎn)邏輯徹底變了

智庫發(fā)聲

這不是一場短期的政策微調(diào)，而是一次土地供應(yīng)制度的根本性轉(zhuǎn)向。未來，核心城市的新房供應(yīng)將更多來自舊改、城更、低效用地再開發(fā)；而遠(yuǎn)郊新區(qū)、大盤時代的邏輯，正在被系統(tǒng)性重構(gòu)。

——廣東省城市創(chuàng)新發(fā)展研究會專家智庫

最新土地新政出爐！

近日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》。其中，該《通知》明確，“新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”！同時，市場也出現(xiàn)了“停止供地”的恐慌解讀。

對此，3月16日，自然資源部舉行3月例行新聞發(fā)布會，對該條新規(guī)也進(jìn)行了解讀！

針對市場高度關(guān)注的房地產(chǎn)用地供應(yīng)問題，自然資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人在會上明確表示，新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，不等于不供應(yīng)房地產(chǎn)用地。

發(fā)布會現(xiàn)場 圖源：網(wǎng)絡(luò)

“限地令”出臺？停止房地產(chǎn)供地是誤讀

《通知》第十條提出，統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展。各省（區(qū)、市）要建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機(jī)制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積。

同時明確，“新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”。這一表述引發(fā)市場廣泛關(guān)注，部分解讀將其夸大理解為“限地令”“停止房地產(chǎn)供地”。

對此，自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長孔維東在新聞發(fā)布會上表示，城市建設(shè)用地既包括通過征收轉(zhuǎn)用形成的新增建設(shè)用地，也包括舊城改造、低效用地再開發(fā)、收回收購閑置土地等盤活的存量建設(shè)用地，二者共同構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的土地來源。文件中明確新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，這不等于不供應(yīng)房地產(chǎn)用地，而是要重點(diǎn)用好存量資源“精供優(yōu)供”，因城施策把握好供地的節(jié)奏和時序，優(yōu)先布局區(qū)位優(yōu)越、配套完善的區(qū)域，促進(jìn)企業(yè)“拿好地、建好房”，不斷完善城市功能、提升市民生活品質(zhì)。

“新增建設(shè)用地是指依法批準(zhǔn)將農(nóng)用地（含耕地、林地、草地等）和未利用地，通過征收、轉(zhuǎn)用審批程序，首次轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用途的土地。通俗理解，就是把農(nóng)田/荒地變成城市建設(shè)用地，通常發(fā)生在城市邊緣向外擴(kuò)張的區(qū)域。這類用地往往在城市外圍，但現(xiàn)在已不是過去‘?dāng)偞箫灐介_發(fā)年代，市場重心已轉(zhuǎn)向盤活存量、消化庫存。這幾年各地新增供地也已回到中心區(qū)，利用地段、配套打造‘好房子’。廣東省城市創(chuàng)新發(fā)展研究會智庫專家、廣東省城規(guī)院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉分析。

上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴(yán)躍進(jìn)指出，市場之所以產(chǎn)生“停止供地”的誤讀，主要混淆了“新增建設(shè)用地”與“房地產(chǎn)開發(fā)用地”兩個概念。實際上，目前房地產(chǎn)開發(fā)用地絕大多數(shù)來源于存量建設(shè)用地（如舊城改造、低效用地再開發(fā)等）以及規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)通過招拍掛出讓的土地，這些土地不屬于新增建設(shè)用地范疇。即便存在部分通過新增建設(shè)用地（農(nóng)轉(zhuǎn)非）來實現(xiàn)供地，其比例其實是非常少的。

孔維東在發(fā)布會上表示，當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。我部認(rèn)真貫徹落實黨中央作出的這一重要論斷，按照今年政府工作報告的“做優(yōu)增量、盤活存量”要求，以統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地，作為推動城市更新、內(nèi)涵式發(fā)展的重要抓手，作為促進(jìn)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，更好打造高品質(zhì)人居環(huán)境，增進(jìn)民生福祉。

“企業(yè)應(yīng)積極探索存量盤活模式”

限制了城市“攤大餅”式開發(fā)，就意味著各地需要啃下“存量盤活”這塊硬骨頭。

克而瑞地產(chǎn)研究曾在2025年年中發(fā)布《2025年存量宅地清單透視》，據(jù)CRIC（一般指中國房產(chǎn)信息集團(tuán)）監(jiān)測，目前全國已經(jīng)有313個城市發(fā)布了存量住宅用地規(guī)模（清單），行業(yè)已進(jìn)入去庫存深水區(qū)，盤活存量用地愈加迫切。近年來各地狹義庫存去化周期已有明顯改善，但“頑固”的潛在庫存仍在影響行業(yè)長期發(fā)展預(yù)期。同時計入狹義庫存和潛在庫存，當(dāng)前典型城市廣義庫存規(guī)模達(dá)狹義庫存的3.2倍，廣義消化周期普遍超過5年。

值得注意的是，3月5日，國務(wù)院總理李強(qiáng)在政府工作報告中提及“盤活利用存量土地和閑置房屋設(shè)施”，對此，上海易居房地產(chǎn)研究院常務(wù)副院長崔霽分析認(rèn)為：“這一部署的核心意義，在于與房地產(chǎn)發(fā)展新模式形成了深度聯(lián)動。”

“當(dāng)前我國城市發(fā)展已告別增量擴(kuò)張時代，大量存量土地、閑置房屋、低效樓宇面臨功能閑置、效益低下的問題。2026年的部署，明確了城市更新要擺脫對新增建設(shè)用地、土地財政的路徑依賴，通過存量空間的功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、高效利用，實現(xiàn)土地資源的集約高效利用。”崔霽表示。

《通知》也為零星土地用地審批限制作出了突破，進(jìn)一步支持城中村改造。

城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和零售商業(yè)等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應(yīng)。

中指研究院指出，“本次政策進(jìn)一步放松了零星土地的用地審批限制，允許城中村改造中的零星土地用于民生保障類的房地產(chǎn)配套，有利于解決城市更新中零散土地難以開發(fā)利用的痛點(diǎn)，對城中村改造帶來利好，也進(jìn)一步表明土地資源向保障性住房、民生配套傾斜。未來房地產(chǎn)行業(yè)將更依賴存量盤活、城市更新等路徑獲取開發(fā)資源，在此過程中，企業(yè)應(yīng)加大城市更新、舊改、低效用地再開發(fā)布局，積極探索存量盤活模式”。

簡而言之，這份新規(guī)是對過去二十多年“攤大餅”式城市發(fā)展模式的系統(tǒng)性糾偏。對房地產(chǎn)行業(yè)而言，它意味著“縮量提質(zhì)”——總量供應(yīng)在減少，但核心區(qū)的優(yōu)質(zhì)地塊會變得更稀缺、更值錢。對于房企而言，未來的生存法則，不再是“誰膽子大、誰杠桿高”，而是“誰會盤活存量、誰會做精細(xì)運(yùn)營”。

全文《通知》如下：

自然資源部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門、林業(yè)和草原主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局、林業(yè)和草原局：

為進(jìn)一步做好“十五五”規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項目的要素保障工作，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下。

一、加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)和項目前期工作。各級自然資源（海洋）、林草主管部門要按照“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”的要求，積極參與項目前期工作，會同有關(guān)部門建立會商機(jī)制，主動對接相關(guān)部門“十五五”重點(diǎn)項目空間需求，統(tǒng)籌納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”），依據(jù)國土空間規(guī)劃協(xié)同開展科學(xué)選址，明確國土空間規(guī)劃重點(diǎn)項目清單，提升自然資源要素配置效率。

二、探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度。部權(quán)限內(nèi)的用地預(yù)審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權(quán)限內(nèi)的，可按照省級人民政府有關(guān)規(guī)定辦理先行用地。支持與部實現(xiàn)“一張圖”系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的省份，對納入清單且在“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨(dú)選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見（有效期3年），不再辦理用地預(yù)審和選址手續(xù)。取得以上意見的，即可先行用地。上述項目涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的，報部備案。

三、建立規(guī)劃動態(tài)維護(hù)機(jī)制。在不突破“三區(qū)三線”約束性指標(biāo)和底線管控要求的前提下，可結(jié)合定期體檢評估，依托“一張圖”對國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行年度動態(tài)維護(hù)，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、邊界、重點(diǎn)項目清單等規(guī)劃內(nèi)容。國務(wù)院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護(hù)方案經(jīng)省級人民政府審核后報部備案；非國務(wù)院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護(hù)方案由省級人民政府審查核準(zhǔn)后啟用，涉及優(yōu)化三條控制線的需將數(shù)據(jù)報部。除年度正向優(yōu)化外，三條控制線調(diào)整的其他情形，按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法的規(guī)定加強(qiáng)日常管理。因地形差異、勘界定樁、產(chǎn)權(quán)界定等造成的三條控制線布局偏移，可及時報部在“一張圖”更新。

四、完善聯(lián)動審批機(jī)制。省級自然資源（海洋）、林草主管部門要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯(lián)審，指導(dǎo)市縣同步開展勘測定界、現(xiàn)場查驗（踏勘）、公示公告、費(fèi)用繳納（告知）等相關(guān)工作，開展一次規(guī)劃選址綜合論證。

用地報批以最新年度變更調(diào)查成果（包括林草濕荒監(jiān)測成果）為參考，按照國土空間規(guī)劃和管理要求明確地類屬性，保證空間唯一性。

用地報批啟動后，涉及占用林地、草地及自然保護(hù)地的批文到期的，無需重新辦理。用地報批時不再審查壓覆重要礦產(chǎn)資源相關(guān)內(nèi)容，在批復(fù)建設(shè)用地時告知有關(guān)工作要求。非項目主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可開展報批。

五、健全與項目建設(shè)相適應(yīng)的用地審批管理機(jī)制。單獨(dú)選址建設(shè)項目可根據(jù)施工等需要，分期申請用地。線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可以市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。已批準(zhǔn)用地的建設(shè)項目，因初步設(shè)計變更等情形需要調(diào)整用地范圍的，調(diào)入的地塊依法報批，調(diào)出的地塊交由原用地主體使用。

六、改進(jìn)征地工作。在維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，支持縣級以上地方人民政府按照“一張圖”確定的項目用地范圍，并聯(lián)開展征地前期工作。

在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨(dú)編制土地征收成片開發(fā)方案。

七、完善耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制。堅持縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的補(bǔ)充耕地原則，補(bǔ)充耕地資源嚴(yán)重不足地區(qū)的建設(shè)項目，在本區(qū)域內(nèi)難以落實占補(bǔ)平衡的，可在省域內(nèi)調(diào)劑補(bǔ)充，不得弄虛作假。水庫（河流）水面淹沒區(qū)涉及占用耕地的，屬于農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，納入耕地總量動態(tài)平衡管控。對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和地?zé)帷⒌V泉水等不造成永久基本農(nóng)田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)，可與永久基本農(nóng)田重疊設(shè)置。

八、合理保障重點(diǎn)項目臨時用地（林、草）。對納入國家和省級重點(diǎn)項目清單的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，所使用的已批準(zhǔn)臨時用地（林、草），在復(fù)墾（植被恢復(fù)）期滿前，經(jīng)省級行業(yè)主管部門和自然資源（林草）主管部門同意，不同施工標(biāo)段可接續(xù)使用，累計不超過批準(zhǔn)施工周期，但不得變相永久占用。臨時用地涉及用林用草的，可合并編制土地復(fù)墾和植被恢復(fù)方案。

九、完善礦業(yè)用地政策。勘查各類礦產(chǎn)資源、露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管部門依權(quán)限分期分區(qū)批準(zhǔn)臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業(yè)權(quán)期限。礦業(yè)權(quán)續(xù)期的可相應(yīng)申請臨時使用土地接續(xù)使用。

對不符合臨時使用土地要求的采礦項目，要按照節(jié)約集約的原則，一次性預(yù)留合理空間，滾動開發(fā)、分期辦理用地手續(xù)。在鄉(xiāng)村地區(qū)使用增減掛鉤指標(biāo)（包括存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)騰退）的，可按批次辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統(tǒng)一部署要求使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

十、統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展。經(jīng)地方人民政府依法批準(zhǔn)但實際未使用的建設(shè)用地，可由原批準(zhǔn)用地機(jī)關(guān)撤回用地批準(zhǔn)文件，涉及的占補(bǔ)平衡指標(biāo)仍然有效。對實現(xiàn)“一張圖”聯(lián)網(wǎng)的省（區(qū)、市），實施建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控機(jī)制，由省級政府統(tǒng)籌使用“十五五”新增建設(shè)用地指標(biāo)。各省（區(qū)、市）要建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機(jī)制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積。部定期監(jiān)測執(zhí)行情況。

新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和零售商業(yè)等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應(yīng)。

十一、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源。海岸線向陸一側(cè)、向海一側(cè)已成陸區(qū)域，按照土地管理，其中已報部備案的“未批已填”區(qū)域，在涉及的違法違規(guī)用海查處到位、生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施落實到位后，按產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求合理利用。海岸線向海一側(cè)未完全成陸區(qū)域，按照海域管理，其中涉及已登記集體土地所有權(quán)以及土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)的區(qū)域，原則上維持現(xiàn)狀，充分保障權(quán)利人合法權(quán)益，但不得新增圍填海。

支持相關(guān)省市結(jié)合國土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施布局，保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，不得違規(guī)新增圍填海。游艇、海釣配套設(shè)施使用無居民海島的，合并編制開發(fā)利用方案和論證報告。支持探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉(zhuǎn)讓、登記及交易制度。

十二、合理利用保護(hù)地整合優(yōu)化成果。省級人民政府上報的自然保護(hù)地整合優(yōu)化成果，可作為國家和省級重點(diǎn)項目自然資源要素配置的依據(jù)。在保障生態(tài)安全、公共利益等前提下，允許線性基礎(chǔ)設(shè)施無害化穿越自然保護(hù)區(qū)。紅樹林分布區(qū)未被認(rèn)定為“紅樹林地”的，可按當(dāng)前地類管理。

十三、支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在耕地上構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，不破壞耕作層、符合耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，按耕地管理；不符合耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和必要的附屬、配套設(shè)施，可以占用一般耕地，按照農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地認(rèn)定，由縣級自然資源主管部門會同有關(guān)部門納入“一張圖”規(guī)范管理。

發(fā)展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設(shè)置的小型零星便民設(shè)施，可與直接為林業(yè)、草原生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的工程設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)。

各級自然資源（海洋）、林草主管部門要依托“一張圖”建立全生命周期管理體系，加強(qiáng)日常監(jiān)測監(jiān)管，完善預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法督察，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為。

本通知自印發(fā)之日起施行。《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）、《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項目用地組卷報批工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕36號）繼續(xù)執(zhí)行。部、局已發(fā)文件與本通知內(nèi)容不符的，以本通知為準(zhǔn)。

自然資源部國家林業(yè)和草原局

2026年3月5日

來源：國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)、每日經(jīng)濟(jì)新聞、澎湃新聞等

--THE END--

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