如何判斷行政行為是否屬于內部行政行為，內部行政行為是否可訴？

最高法院案例:如何判斷行政行為是否屬于內部行政行為，內部行政行為是否可訴？

規劃局向執法局發出的違法建設認定函屬于行政協助行為，不屬于行政訴訟受案范圍

(2018）最高法行申5868號

裁判要旨

1、可訴的行政行為應當具備直接對外發生法律效果的特點，即行政行為的作出必須直接導致行政相對人及利害關系人權利義務的變動。如果行政機關某一行為的內容需要借助另一行政行為的作出才能對外發生效力，則該行為因不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響，則不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。柳州市規劃局作出的行政處罰意見屬于內部行政行為，不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響，因此裁定再審本案對再審申請人不具有實際意義，本院不予再審。

2、規劃部門應執法部門的咨詢請求作出的違法建設認定意見，屬于行政機關之間依照各自職權進行咨詢、答復的內部行政行為，對外不產生法律效力，并未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響，不具有可訴性。執法部門作出的處罰決定，直接對當事人的權利義務產生實際影響。

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申5868號

再審申請人（一審原告，二審上訴人）練日火，男，1946年10月17日出生，漢族。

委托代理人李益友，湖南經衛律師事務所律師。

委托代理人蔣湘益，湖南經衛律師事務所律師。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區柳州市人民政府。

法定代表人吳煒。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區柳州市規劃局。

法定代表人李繼昭。

再審申請人練日火因訴被申請人廣西壯族自治區柳州市規劃局（以下簡稱柳州市規劃局）、廣西壯族自治區柳州市人民政府（以下簡稱柳州市政府）規劃行政處罰及行政復議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院作出的（2017）桂行終1167號行政判決和（2017）桂行終1168號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對兩案進行了合并審查，現已審查終結。

練日火申請再審稱：（一）柳州市規劃局出具的涉案處罰意見不是為答復征詢而出具，不屬于內部交換意見，已經對外產生法律效力。（二）涉案處罰意見即使是內部行政行為，但根據最高人民法院發布的第五批指導性案例22號之精神，也屬于可訴的行政行為。（三）雖然柳州市規劃局沒有送達法律文書，且柳州市城中區執法局的行政處罰決定也沒有直接援引該處罰意見作為行政處罰依據，但是，柳州市規劃局的處罰意見是以申請人為行政相對人，申請人有權提起訴訟。（四）申請人起訴時將柳州市規劃局和柳州市政府列為共同被告，但一審法院拆分案件進行處理，二審予以認可，均屬于適用法律錯誤。綜上，請求撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終1167號行政判決和柳州市中級人民法院（2016）桂02行初166號行政判決，撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終1168號行政裁定和柳州市中級人民法院（2016）桂02行初166號行政裁定，并撤銷柳州市政府柳政復字（2016）10號復議決定。

本院經審查認為，本案的爭議焦點是柳州市規劃局作出的行政處罰意見書是否對再審申請人練日火的權利義務產生實際影響，該處罰意見是否屬于行政復議的受案范圍。

根據《中華人民共和國行政復議法》第一條、第二條的規定，行政復議的審查對象是行政機關對公民、法人或者其他組織作出的具體行政行為。本案中，原審查明，2013年4月10日，柳州市城中區城市管理行政執法局（以下簡稱城中區執法局）對練日火涉嫌違法建設進行調查，應城中區執法局的咨詢請求，柳州市規劃局于2013年6月28日就案涉違法建筑作出行政處罰意見書。2013年7月10日，城中區執法局作出柳城管城中規劃類行決字（2013）第162號《行政處罰決定書》（以下簡稱162號處罰決定），責令練日火自行拆除違法搭建的建（構）筑物。從原審查明的上述事實可知，案涉162號處罰決定系城中區執法局以其自身名義對練日火的房屋作出的違法性認定和拆除決定，而被申請人柳州市規劃局根據城中區執法局的咨詢請求作出的處罰意見，屬于行政機關之間依照各自職權進行咨詢、答復的內部行政行為，對外不產生法律效力，并未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響，因此，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的復議受理范圍。

關于再審申請人主張內部行政行為也屬于可訴的行政行為的問題，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款的規定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；……”根據上述司法解釋的規定，可訴的行政行為應當具備直接對外發生法律效果的特點，即行政行為的作出必須直接導致行政相對人及利害關系人權利義務的變動。如果行政機關某一行為的內容需要借助另一行政行為的作出才能對外發生效力，則該行為因不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響，則不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，城中區執法局依法履行了162號處罰決定的送達程序，直接對當事人的權利義務產生實際影響，與再審申請人引用的第五批指導案例中第22號案例的情形并不相同，該指導案例對本案不具指導性。綜上，一審判決駁回練日火的訴訟請求，二審判決予以維持正確，本院予以支持。

應當指出的是，一審時有效的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第一款規定，復議機關以復議申請不符合受理條件為由駁回的，不屬于行政訴訟法第二十六條第二款規定的“復議機關決定維持原行政行為”。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十九條規定，公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。本案中，一審法院以“柳州市人民政府認為練日火申請行政復議的事項不屬于行政復議的受案范圍，駁回了原告的行政復議申請”為由，將本案予以分案處理，并以練日火應向基層法院提起訴訟為由，裁定駁回練日火對柳州市規劃局的起訴，該作法實屬不妥，一審法院本應將柳州市規劃局列為第三人，一并作出判決。但是，本院前述已經指出，柳州市規劃局作出的行政處罰意見屬于內部行政行為，不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響，因此裁定再審本案對再審申請人不具有實際意義，本院不予再審。

綜上，練日火的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回練日火的再審申請。

審判長　　劉艾濤

審判員　　龔　斌

審判員　　熊俊勇

二〇一八年十二月二十七日