鄧海峰：以生態環境法典編纂推動美麗中國建設取得新突破

來源 | 人民論壇網-國家治理雜志

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近日，生態環境法典草案提請十四屆全國人大四次會議審議，會上指出，編纂生態環境法典是以習近平同志為核心的黨中央部署的重大政治任務和立法任務。生態環境法典是中國第二部以“法典”命名的法律。生態環境法典的編纂，是通過對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，形成一部以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為引領，具有中國特色、體現時代特點、反映人民意愿、系統規范協調的法典。清華大學法學院教授鄧海峰在《國家治理》刊文指出，生態環境法典的實施，將推動“十五五”時期美麗中國建設取得突破性新進展！推薦閱讀。

創制美麗中國建設的規范體系

自編制和實施“五五”計劃以來，我國環境立法先后經歷三個階段，走出一條自主發展、探尋規律、日漸成熟、綜合集成的創制歷程。

1973年，第一次全國環境保護會議確定“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的32字環境保護工作方針。會議審議通過的《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，將環境保護治理工作納入各級政府的職能范圍，被視為我國環境立法的開端。雖然內容略顯簡單，但開啟了利用法治方式治理環境問題的先河。改革開放后，隨著工業化不斷推進，不同類型的環境問題開始出現。1978年《中華人民共和國憲法（1978年）》第十一條首次寫入“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，為環境立法提供根本法依據。隨后，我國在1979年制定首部環境保護綜合性立法《中華人民共和國環境保護法（試行）》，并陸續出臺《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等多部環境保護立法，正式將環境保護工作納入法治化軌道。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。以2014年《中華人民共和國環境保護法》的修訂為標志，我國環境立法迎來新的跨越。伴隨著《中華人民共和國土壤污染防治法》等近10部環境單行立法的制定，《中華人民共和國水污染防治法》等10多部環境單行立法的修訂，我國環境法律體系日漸完善，涵蓋法律30多部，行政法規100多件，地方性法規1000余件。

2024年，以黨的二十屆三中全會提出“編纂生態環境法典”為標志，我國環境立法的體系化進程走向綜合集成。首先，體系化的法典表達，提升法律的融貫性。生態環境法典貫徹總分結構，以總則編的基本原則與貫通性規則統領各分編，澄清法典內在的邏輯結構與相互關系，通過避免邏輯矛盾與適用沖突，有效增強各類法律規范之間的融貫性。其次，體系化的法典表達，明晰單行法律的效力位階。生態環境法典作為生態環境法律部門的統攝性綜合立法，其效力位階僅次于憲法，在適用順序上優位于其他單行法律，且具有填補法律真空、彌補法律漏洞的法律解釋功能。再次，體系化的法典表達，強化環境法律的統一性。生態環境法典綜合運用“編訂纂修”等先進立法技術，有效避免此前政出多門、法意交疊所帶來的制度“梗阻”和執行沖突問題，通過確立“指引適用”規則，可以有效銜接體系內的近源單行法，在高效保障生態環境法益的同時，有效提升生態環境法域內法秩序的統一性。

提供美麗中國建設的裁量基準

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，生態環境法律的生命力在于嚴格實施與精準執行。我國早期的環境執法，存在法律規則缺失、處罰力度不一、執法成本偏高、執法效能不彰等問題。2014年《中華人民共和國環境保護法》在修訂時，特別強化了“制度剛性”，還創造性地引入諸如“按日連續處罰”“可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備”等被形容為具有“牙齒”的制度，提升了法律威懾力。

實踐中，環境執法裁量基準的建設仍存不足。其一，環境執法權限配置不均。行政機關權責尚欠明確，省、市、縣三級機構的執法職責不夠明晰，執法權限高度重合，在績效激勵與考核壓力的共同作用下“多層執法”現象頻發，執法資源難以有效整合。其二，環境執法制度供給不足。疑難案件的執法活動缺乏具有可操作性的規范指引，諸如新型污染物、氣候致害等新興領域的非典型案件，生態環境法律制度池尚無法提供充足的救濟工具，存在明顯的法律依據不足現象。其三，環境執法標準適用不一。環境執法標準對環境法律制度的依附性明顯，導致環境法律規范的碎片化直接映射于執法標準的建設上，聯動誘發法律層級與特定標準對應關系固化，跨層級事項被采取不同處斷標準的情況。例如，對于在人口集中地區焚燒醫療廢物的行為，《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十九條規定，“違反本法規定，在人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內，焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質的，由縣級人民政府確定的監督管理部門責令改正，對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處五百元以上二千元以下的罰款”；《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第一百零二條規定，“擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業固體廢物，或者未采取相應防范措施，造成工業固體廢物揚散、流失、滲漏或者其他環境污染的”“處所需處置費用一倍以上三倍以下的罰款，所需處置費用不足十萬元的，按十萬元計算”，兩個條文在處罰力度上不一致。

生態環境執法領域的上述現象將有望于生態環境法典頒布實施后，得到扭轉。其一，執法權限配置設定明確。生態環境法典將實現涉生態、環境、資源、能源等部門主要職責的法定化和林業草原等部門協管職責的具體化，通過完善環境執法權限設置，優化縱向執法資源分配，提升橫向綜合執法能力。其二，執法制度供給廣域覆蓋。生態環境法典對執法主體、適法事項、法律依據、責任承擔、救濟機制等方面的體系化建構，將有效增強執法條款的可歸責性與責任平衡機制，通過強化對環境違法行為的責任追究，有效避免現行立法在生態環境負外部成本內部化上的反向激勵現象，彌補當前執法體制的短板。其三，執法標準適用統一性顯著提升。構建完備的環境執法標準體系，是生態環境法典總則編的重要內容，統一于“保障公眾健康、保護生態環境”基礎之上的生態環境標準體系，將有力提升執法標準適用的公正性與一致性，進而為環境執法提供統一且精準的裁量基準。

2025年12月10日，游客在云南省昆明市滇池畔的海洪濕地公園喂紅嘴鷗（無人機照片）。新華社記者 彭奕凱 攝

整合美麗中國建設的裁判規則

環境司法是推動生態環境治理向好，保障環境權益有序實現，助力“十五五”時期經濟社會全面綠色轉型的加速器。隨著環境司法專門化的不斷推進，我國環境司法領域相繼創設了環境侵權私益訴訟、環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟，以及生態環境損害賠償訴訟等多種司法救濟機制。這些不同類型的訴訟樣態，奠定了我國公、私環境權益類型化救濟的基本格局。但在司法實踐中，這些救濟手段設立時序不同，確立背景各異，全局視野和內在配合均有不足，導致環境司法出現制度銜接不暢、裁判規范不清等問題，甚至出現類案異判的現象。

生態環境法典的實施，將使環境司法格局發生顯著改變。在制度供給上，生態環境法典確立行政執法優先、政府索賠補償、公益訴訟兜底的制度銜接機制，有效解決因制度適用差序所帶來的時序銜接問題。在裁判規則釋明上，此前各單行法碎片化的各項內容被生態環境法典系統集成為裁判規則體系，有效避免了規則適用上的多源沖突。通過對污染防控類、資源保護類和生態保育類法律進行適度整合，為各類環境與生態要素的司法保護提供貫通性裁判要旨，有效實現定分止爭。在救濟功能上，生態環境法典通過在法律責任編中明確行政機關、檢察機關，以及各類民事主體、行政相對人的權利、義務與責任，有效降低救濟成本，在提升環境司法權威性與公信力的同時，實現讓人民群眾在每一起環境司法案件中都切實感受到公平正義的殷切期待。

創新美麗中國建設的行為模式

守法，是法治的關鍵環節。全面守法，既是推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重要依托，也是全面依法治國的重點環節。構建全面守法的環境法治格局，塑造綠色低碳的社會行為模式，既是生態環境法典編纂的預期目標，也是“十五五”時期法治社會建設的重要任務。

生態環境法典編纂前，環境守法缺乏有效的激勵與約束機制，突出表現為環境法律責任孱弱甚至缺失。環境法律責任的形式包含民事責任、行政責任以及刑事責任等，這些規定散見于不同的法律規范之中，責任機制呈現碎片化。例如，環境民事責任沒有設置不履行綠色條款的追究機制，環境行政責任領域存在執法自由裁量權失范現象，環境刑事責任存在環境法益保護力度不足的問題。生態環境法典頒行后，法律責任的剛性約束將得以強化，裁量標準的規范化與法益保護的覆蓋面也將明顯提升，這將有效推動社會守法理念建設，夯實法治社會的群眾基礎。

此外，生態環境法典規制目標的實現，需要匯聚多方合力，塑造生態友好型的行為模式。政府應高質量踐行習近平法治思想的要求，通過行政執法、行政指導等方式，樹遵從法典之風，筑美麗中國之夢，推動全社會形成向綠色低碳發展轉型的良好風尚。企業應通過理念革新，強化社會責任擔當；通過科技進步，引領生態友好型技術發展，推動經濟社會實現可持續發展。作為最具人文精神的生態守護者，公眾應從旁觀者轉換為劇中人，自覺將生態環境法典的理念和期待轉化為日常生活的方式和行為，通過積極參與減能減排、綠色出行、植樹造林、碳足跡核算等綠色低碳活動，形成文明健康符合公益的消費理念和生活方式，鑄就生態文明的社會基礎。

征程萬里風正勁，使命千鈞再出發。生態環境法典的編纂，是法治建設中的系統工程，具有標志性意義。相信隨著法典的制定實施，無論是個人的社會生活方式，還是企業的生產經營模式，抑或是國家的治理結構形態，均會發生深刻改變，進而助推“十五五”時期，美麗中國建設取得新的突破性成就。

上文略有刪減

選自 | 《國家治理》雜志

原標題 | 以生態環境法典編纂推動美麗中國建設取得新突破

作者 | 清華大學習近平法治思想研究中心研究員，清華大學法學院教授、博導 鄧海峰

新媒體編輯 | 趙光菊

原文責編 | 張宏莉