袁海霞等：2026年政府工作報告的六大關(guān)注點

袁海霞 中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員，中誠信國際研究院院長

張 堃 中誠信國際研究院副總監(jiān)

燕 翔 中誠信國際研究院研究員

王 珂 中誠信國際研究院實習(xí)生

本文轉(zhuǎn)載自3月5日中誠信研究微信公眾號。

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2026年3月5日上午9時，十四屆全國人大四次會議在人民大會堂開幕，國務(wù)院總理李強代表國務(wù)院向十四屆全國人大四次會議作政府工作報告（以下簡稱“《報告》”）。《報告》首先肯定了過去一年我國宏觀經(jīng)濟運行在“多年少有的外部沖擊挑戰(zhàn)和國內(nèi)兩難多難問題交織疊加的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢下”取得的積極成效，強調(diào)在做好當(dāng)前經(jīng)濟工作中必須做好“五個堅持”，這也是未來一段時間宏觀經(jīng)濟運行的基本遵循。作為“十五五”開局之年，此次《報告》相較以往，增加了“十五五”時期主要目標(biāo)和重大任務(wù)篇章，發(fā)揮對未來五年經(jīng)濟工作的承上啟下作用；在政策取向上，保持發(fā)力力度的同時更加注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升，強化改革舉措與宏觀政策協(xié)同；在重點工作上，基本延續(xù)去年底中央經(jīng)濟工作會議安排，更加強調(diào)挖掘經(jīng)濟內(nèi)生潛力，做好新舊動能平穩(wěn)銜接。具體來看，我們認(rèn)為本報告有以下六點值得關(guān)注：

一、經(jīng)濟增長目標(biāo)調(diào)整為4.5%-5%，穩(wěn)增長主線不變

《報告》對當(dāng)前經(jīng)濟形勢與重點工作任務(wù)做出了清晰準(zhǔn)確的判斷，指出中國經(jīng)濟長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有改變，但與此同時還面臨“外部環(huán)境變化影響加深、地緣政治風(fēng)險持續(xù)上升、世界經(jīng)濟動能疲弱”以及“新舊動能轉(zhuǎn)換任務(wù)艱巨、供強需弱矛盾突出、市場預(yù)期偏弱、重點領(lǐng)域風(fēng)險隱患較多”等一系列內(nèi)外部挑戰(zhàn)。在此背景下，中央提出今年經(jīng)濟工作的主要預(yù)期目標(biāo)。

繼2019年以來，兩會再次將經(jīng)濟增長目標(biāo)設(shè)為區(qū)間值，從保持了三年的5%左右下調(diào)至4.5%-5%，并強調(diào)“在實際工作中努力爭取更好結(jié)果”，這與此前地方兩會中多數(shù)省份提法相一致，充分體現(xiàn)了實事求是的科學(xué)政績觀要求，使經(jīng)濟發(fā)展“既跳起來摸高、又穩(wěn)得住步伐”。此次目標(biāo)調(diào)整一方面考慮了“十五五”開局之年，需要為“調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險、促改革留有空間”，另一方面也與“2035年實現(xiàn)我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”的遠(yuǎn)景目標(biāo)以及我國經(jīng)濟長期增長潛力相吻合。

盡管當(dāng)前外部環(huán)境不確定性日益增大、過去傳統(tǒng)路徑依賴所形成的老問題仍存、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型亟須提速等仍對經(jīng)濟修復(fù)帶來壓力，但在“十五五”重大項目落地、新動能持續(xù)蓄勢、出口韌性及政策滯后效應(yīng)釋放等多重支撐下，2026年中國經(jīng)濟仍將保持穩(wěn)中有進(jìn)的增長態(tài)勢，根據(jù)我們的測算，預(yù)計全年GDP增速在4.8%左右。此外，結(jié)合《黨的二十屆四中全會〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》以及世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)披露的發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)分位值，我們預(yù)計整個“十五五”時期經(jīng)濟增速的平臺區(qū)間將小幅下移至4.5%-5%的區(qū)間。

就其他經(jīng)濟目標(biāo)看，CPI增速目標(biāo)、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)和失業(yè)率目標(biāo)基本維持不變，強調(diào)對于微觀主體的預(yù)期引導(dǎo)和信心修復(fù)。今年物價依然維持2%的目標(biāo)值，反映出中央對于促進(jìn)物價回升的決心，并且強調(diào)2%的目標(biāo)設(shè)置充分“考慮了預(yù)期引導(dǎo)和現(xiàn)實可能”。盡管當(dāng)前價格水平回升還受到供強需弱格局的制約，但從去年四季度開始物價邊際回暖，釋放積極信號，隨著內(nèi)需進(jìn)一步改善、大宗商品價格的上漲以及反內(nèi)卷的深化，消費和生產(chǎn)端價格均有望實現(xiàn)進(jìn)一步改善。此外，當(dāng)前青年失業(yè)率居高不下，居民對收入和就業(yè)的預(yù)期仍低于疫情前常態(tài)化水平，企業(yè)盈利能力仍顯疲弱，微觀主體經(jīng)濟預(yù)期持續(xù)疲軟，不利于經(jīng)濟的良性循環(huán)，《報告》延續(xù)去年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.５％左右,城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上的目標(biāo)設(shè)施，同樣釋放積極信號。

二、宏觀政策基調(diào)保持積極定調(diào)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政策協(xié)同與改革是關(guān)鍵詞

“十五五”平穩(wěn)開局需要宏觀政策積極有為，在政策基調(diào)上，《報告》延續(xù)中央經(jīng)濟工作會議提法，強調(diào)“穩(wěn)中求進(jìn)、提質(zhì)增效”，相較于去年更加強調(diào)宏觀政策的實施效率、效果以及政策之間的協(xié)同效應(yīng)，而非一味強化增量政策的擴張。同時，《報告》延續(xù)2月政治局會議提法，“強化改革措施與宏觀政策協(xié)同”，首次將改革與宏觀政策相統(tǒng)一，既要宏觀政策給力穩(wěn)增長，又要改革發(fā)力打通經(jīng)濟循環(huán)卡點堵點。

財政政策延續(xù)“更加積極”，保持必要支出力度也為后續(xù)進(jìn)一步發(fā)力留有空間。考慮到重大項目落地所需資金需求以及在當(dāng)前有效需求不足背景下財政政策效果優(yōu)于貨幣政策，且起效較快，財政政策仍有必要發(fā)揮承托作用。《報告》提出4%的狹義赤字率與去年保持一致，反映出中央不局限于總量擴張，更加注重平衡短期刺激與長期穩(wěn)健，強調(diào)“積極”與“可持續(xù)”的內(nèi)在統(tǒng)一性。在“擴盤子”的要求下，支出規(guī)模進(jìn)一步增加，一般公共預(yù)算支出規(guī)模首次超30萬億，較上年增加1.27萬億。此外，新增特別國債1.6萬億（包含超長期特別國債1.3萬億和特別國債3000億）、較去年下降2000億，新增專項債4.4萬億、與去年持平，用于項目建設(shè)的專項債額度將有所增加，廣義赤字規(guī)模將達(dá)13.89萬億（含2萬億元置換隱性債務(wù)的專項債額度）、較去年小幅增加300億元，看起來相對克制，但也是總體考慮了去年四季度“兩個5000億”政策效應(yīng)在今年會有體現(xiàn)，財政發(fā)力留有空間和余地。需要指出的是，財政政策效果的體現(xiàn)還取決于政策發(fā)力的節(jié)奏，不應(yīng)僅僅關(guān)注“發(fā)了多少債”，而應(yīng)更關(guān)注“資金何時落地”、“實際使用進(jìn)度如何”。因此，我們建議需進(jìn)一步優(yōu)化財政和債務(wù)支出節(jié)奏，加快財政支出及政府債券發(fā)行使用節(jié)奏，主動靠前發(fā)力，合理加快財政資金的下達(dá)撥付進(jìn)度，推動盡快形成實際支出和實物工作量，確保資金早到位、早使用。

“持續(xù)用力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)”，促消費、投資于人、保民生是三大主要方向，注重政府支出的綜合效應(yīng)。積極財政和財政可持續(xù)的核心主線在于“提質(zhì)增效”，在總量加力的同時，結(jié)構(gòu)和效率更加重要，決定了財政發(fā)力的質(zhì)量。《報告》指出，“要持續(xù)用力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面,提高財政資金使用效益”，“用力”體現(xiàn)出對于財政支出結(jié)構(gòu)的重視，更加注重財政支出的綜合效應(yīng)和外部性。今年財政在支出端將圍繞促消費、投資于人、保民生三大主線，一方面加大力度提振消費支持力度，聚焦服務(wù)消費薄弱環(huán)節(jié)，培育數(shù)字消費、綠色消費等新型消費場景，積極發(fā)展文旅、賽事等新興服務(wù)消費，開辟新的消費增長點；另一方面，進(jìn)一步加大教育、醫(yī)療、社會保障等民生支出，這既是社會公平的體現(xiàn)，也有助于解除居民消費后顧之憂，有效激發(fā)消費內(nèi)生動力，推動形成民生保障與消費增長互促共進(jìn)的良性循環(huán)。會議還提出，“各級政府要更好‘當(dāng)家理財’,建立健全增收節(jié)支機制,積極盤活利用存量資源資產(chǎn)，務(wù)必把省下來的每一分錢都用到發(fā)展的關(guān)鍵點、群眾的急需處”。我們認(rèn)為，地方政府“當(dāng)家理財”就是需要地方政府從過去粗放式的花錢辦事，轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化的管家式管理。一方面，要嚴(yán)控一般性支出，把有限的財力從無效、低效領(lǐng)域解放出來，加大對民生等重點領(lǐng)域的支持力度，增強人民獲得感。另一方面，要求地方政府通過資產(chǎn)證券化（ABS）、公募REITs等方式積極盤活存量資產(chǎn)，豐富收入來源。

貨幣政策“適度寬松”基調(diào)依舊，將促進(jìn)物價合理回升置于更加突出的位置，降準(zhǔn)降息力度或收斂，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具使用或更加頻繁、更加靈活。《報告》延續(xù)了中央經(jīng)濟工作會議的提法，提出“繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策，把促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量”，將物價合理回升和穩(wěn)增長置于同等重要地位，進(jìn)一步強化了貨幣政策對于通脹目標(biāo)的引導(dǎo)和調(diào)控。考慮到當(dāng)前實際利率水平仍偏高，宏觀債務(wù)持續(xù)增長，降準(zhǔn)降息仍有空間，但相較于去年“推動社會綜合融資成本下降”的表述，今年調(diào)整為“促進(jìn)社會綜合融資成本低位運行”，反映出在當(dāng)前銀行息差持續(xù)收窄的背景下，降息的力度或有所收斂，并且考慮1月已進(jìn)行1次全面結(jié)構(gòu)性降息，我們認(rèn)為，今年或存在1次10BP的小幅降息機會，但需考慮和公開市場國債買賣操作的協(xié)調(diào)搭配，避免利率過快下行。從降準(zhǔn)看，當(dāng)前央行流動性工具較多、近期重啟國債買賣操作，以及近年來降準(zhǔn)空間逐步收窄，大幅多次調(diào)降存款準(zhǔn)備金率的可能性也較低，預(yù)計今年存在1-2次降準(zhǔn)或定向降準(zhǔn)機會，時間或在年中、四季度節(jié)點，即政府債券集中發(fā)行（6-8月）、MLF到期規(guī)模較高（10-11月）等流動性壓力較大時點。此外，《報告》還提出“優(yōu)化創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具,適當(dāng)增加規(guī)模,完善實施方式”，結(jié)構(gòu)性工具使用力度有望進(jìn)一步加大，旨在提升政策工具的支持精準(zhǔn)度和使用效率，實現(xiàn)精準(zhǔn)滴管，并且明確提出“適度增加規(guī)模”，支持領(lǐng)域也有望從原先對于科技、小微、綠色、房地產(chǎn)等領(lǐng)域延伸至消費、養(yǎng)老擴內(nèi)需等領(lǐng)域，適用范圍進(jìn)一步提升。

《報告》更加強調(diào)政策協(xié)同，深入挖掘政策結(jié)合點，持續(xù)放大“組合拳”效應(yīng)。一是逆周期調(diào)節(jié)中的流動性配合。兩會政府工作報告強調(diào)繼續(xù)實施“積極財政政策+適度寬松的貨幣政策”組合，財政支出保持相當(dāng)規(guī)模的同時，強調(diào)靈活高效運用降準(zhǔn)降息等多種政策工具釋放流動性，以配合財政收支節(jié)奏，平滑資金面波動。二是聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，形成政策合力擴大內(nèi)需。今年全國兩會首次提出設(shè)立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金，強調(diào)“組合運用貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)确绞?支持?jǐn)U大內(nèi)需”。此外，充分利用“準(zhǔn)財政”等政策工具，接續(xù)2025年發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，帶動社會資本參與投資。在新動能培育方面，強調(diào)“高效用好國家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，配合財政貼息、獎補、央行再貸款等財政金融工具，引導(dǎo)金融資源向科技創(chuàng)新、小微企業(yè)等重點領(lǐng)域傾斜。三是重點領(lǐng)域的風(fēng)險防范化解。《報告》強調(diào)“加大金融、財政支持力度,優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法”、“進(jìn)一步發(fā)揮‘保交房’的白名單制度作用,防范債務(wù)違約風(fēng)險”,在應(yīng)對重大領(lǐng)域風(fēng)險時采取“財政注資/置換+金融穩(wěn)定保障基金/應(yīng)急流動性支持”的方式，共同守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

三、著力建設(shè)國內(nèi)大市場，挖掘潛力、拓展內(nèi)需增長新空間

《報告》延續(xù)中央經(jīng)濟工作會議部署安排，將“著力建設(shè)國內(nèi)大市場”置于今年重點經(jīng)濟工作之首，提出“堅持內(nèi)需主導(dǎo),統(tǒng)籌促消費和擴投資,拓展內(nèi)需增長新空間,更好發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢”。相較去年，今年《報告》更加強調(diào)挖掘內(nèi)需潛力，激發(fā)居民消費和有效投資的內(nèi)生動力，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，通過短期刺激和中長期改革相結(jié)合的方式，打破制約內(nèi)循環(huán)的堵點。

提振消費仍是擴大內(nèi)需工作的核心抓手，增收與服務(wù)消費是今年發(fā)力的重點方向。一方面，通過出臺一系列務(wù)實舉措增加居民收入，切實提升居民消費能力。《報告》提出“制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃，在促進(jìn)低收入群體增收、增加居民財產(chǎn)性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務(wù)實舉措”，后續(xù)可通過優(yōu)化收入分配、完善社會保障體系、豐富個稅征收方式等增加居民可支配收入，緩解謹(jǐn)慎儲蓄動機，從而提高居民消費能力；尤其對中低收入群體而言，邊際消費傾向更高，增收與減負(fù)措施對消費修復(fù)的帶動更具效率。另一方面，商品端以舊換新由加量轉(zhuǎn)向提效，服務(wù)端更強調(diào)場景牽引、線下修復(fù)與下沉市場增量。今年以舊換新安排的超長期特別國債規(guī)模由去年的3000億元調(diào)整為2500億元，同時強調(diào)優(yōu)化實施機制，政策重心更偏向提高到達(dá)率與執(zhí)行效率，實際拉動更依賴品類覆蓋、兌付速度與地方配套。服務(wù)消費方面較去年更側(cè)重放寬準(zhǔn)入、擴大多元服務(wù)供給，提出實施服務(wù)消費提質(zhì)惠民行動，打造帶動面廣、顯示度高的消費新場景，加快培育消費新增長點，并強調(diào)活躍線下消費、激發(fā)下沉市場消費活力，清理消費領(lǐng)域不合理限制措施，釋放文旅、賽事、康養(yǎng)等領(lǐng)域潛力。同時，支持有條件的地方推廣中小學(xué)春秋假、落實職工帶薪錯峰休假制度，有利于平滑出行節(jié)奏、提升服務(wù)供給利用率并帶動鏈條式消費。入境消費方面，今年提出優(yōu)化入境消費環(huán)境并打造“購在中國”品牌，在環(huán)境改善與品牌化引導(dǎo)上進(jìn)一步加力，有助于拓展增量需求來源。

相較于中央經(jīng)濟工作會議“推動投資止跌回穩(wěn)”的要求，《報告》提出“充分挖掘釋放有效投資潛力”，更加強調(diào)增強有效投資的增長動力、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，而非一味追求如何快速實現(xiàn)“止跌回穩(wěn)”。從地方兩會來看，共有17個省份公布固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)，加權(quán)平均增速4.9%，較去年下降近1個百分點，其中化債重點省份大多下調(diào)投資增速目標(biāo)為3%-4%，普遍低于本省GDP增速目標(biāo)。在此背景下，淡化“止跌回穩(wěn)”也符合現(xiàn)實情況。一方面，政府投資仍需發(fā)揮引領(lǐng)作用，中央發(fā)力是關(guān)鍵。中央層面，今年中央預(yù)算內(nèi)投資、用于“兩重”建設(shè)以及新型政策性金融工具金額分別為7550億、8000億和8000億，總量較去年增加3200億；地方層面，《報告》提出“單列并提高用于項目建設(shè)的地方政府專項債券額度”，根據(jù)我們測算，今年地方專項債用于新建項目的金額在3.6萬億左右，較去年增加0.4萬億元，為開局之年重大項目建設(shè)提供充足資金支持。在投資方向上，《報告》強調(diào)要“聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力、新型城鎮(zhèn)化、人的全面發(fā)展等重點領(lǐng)域”，后續(xù)投資結(jié)構(gòu)或加速由傳統(tǒng)基建向科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，加大對以數(shù)字經(jīng)濟為代表的新基建領(lǐng)域，以及具有戰(zhàn)略性前瞻性的新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域傾斜力度，同時增強對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等民生領(lǐng)域的支持。此外，《報告》提出“統(tǒng)籌用好各類政府投資資金,支持工作基礎(chǔ)較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃”，加大對政府投資效率的關(guān)注。編制全口徑政府投資計劃不僅有利于優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，使得有限的政府投資資金真正用于補短板、強弱項、惠民生、保安全等重點領(lǐng)域，還有助于加強項目的管理，堅決防止低效無效投資。另一方面，釋放投資潛力還需要激發(fā)民間投資活力。盡管近年來我國民間固定資產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)占比有所回落，但截至2024年這一比重仍高達(dá)50.1%。會議提出，“落實促進(jìn)民間投資的政策措施,完善民營企業(yè)參與重大項目建設(shè)長效機制,引導(dǎo)民間投資向高技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新賽道拓展,有效激發(fā)民間投資活力”。我們認(rèn)為，釋放民間投資活力需要著力改善民營企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，拓展民營企業(yè)發(fā)展空間，提振民間資本投資預(yù)期，激發(fā)民營企業(yè)內(nèi)生動力。一是完善民營經(jīng)濟促進(jìn)法配套法規(guī)政策，加快出臺《民營經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)法》的配套實施細(xì)則與司法解釋；二是進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，繼續(xù)下大氣力解決民營企業(yè)融資難融資貴問題和拖欠民營企業(yè)賬款等問題；三是完善融資支持制度，引導(dǎo)民間投資向高技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)拓展。

四、加緊培育壯大新動能，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)路徑更清晰

經(jīng)過“十三五”至“十四五”時期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級，我國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)打下良好基礎(chǔ)，“十五五”時期，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)路徑更加清晰，已進(jìn)入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、新動能加速產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的階段。今年兩會相關(guān)部署相比去年落地抓手更明確、支撐機制更完整，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)端強化技術(shù)改造升級與設(shè)備更新等硬投入安排，新興與未來產(chǎn)業(yè)端強調(diào)應(yīng)用場景開放、產(chǎn)業(yè)化落地與耐心資本培育，服務(wù)業(yè)強調(diào)融合發(fā)展與品牌建設(shè)。

一是通過數(shù)智化轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用與技術(shù)改造，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化。今年在重點產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級框架下，政策重點落在數(shù)智化轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造與部署重大技術(shù)改造項目，同時推進(jìn)制造業(yè)重點產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)國家先進(jìn)制造業(yè)集群，拓展智能制造，新建一批智能工廠和智慧供應(yīng)鏈，并以普惠性上云用數(shù)賦智服務(wù)加大對中小企業(yè)數(shù)智化轉(zhuǎn)型支持。與之呼應(yīng)，地方兩會紛紛把人工智能賦能制造業(yè)、政務(wù)與城市治理等作為高頻重點，體現(xiàn)數(shù)智化正在從點狀探索走向更廣泛的行業(yè)擴散。二是打造新興支柱產(chǎn)業(yè)，增強新動能對經(jīng)濟的貢獻(xiàn)，利用好耐心資本培育初創(chuàng)企業(yè)。今年兩會在延續(xù)培育新動能基礎(chǔ)上，更強調(diào)技術(shù)優(yōu)勢如何落地以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對產(chǎn)出的帶動能力。一方面，《報告》圍繞集成電路、航空航天、生物醫(yī)藥、低空經(jīng)濟等方向提出打造新興支柱產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)推動部分新興產(chǎn)業(yè)從“點狀突破”拓展為“支柱化發(fā)展”，形成規(guī)模效應(yīng)與上下游協(xié)同，提升對工業(yè)增加值與經(jīng)濟增長的實質(zhì)貢獻(xiàn)。另一方面，未來產(chǎn)業(yè)新增風(fēng)險分擔(dān)機制，以提升高不確定性未來產(chǎn)業(yè)容錯與長期投入安排，推動相關(guān)領(lǐng)域從科研探索加速邁向工程化、產(chǎn)品化和產(chǎn)業(yè)化落地，促進(jìn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的深度融合，避免停留在概念熱度與示范項目層面。同時，《報告》強調(diào)對創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)投與天使投資及政府基金等耐心資本的培育，為新興與未來產(chǎn)業(yè)補齊融資供給體系，改善投融資期限錯配問題，助力更多初創(chuàng)企業(yè)加快成長為具備技術(shù)牽引力與產(chǎn)業(yè)組織能力的科技領(lǐng)軍企業(yè)。三是今年《報告》單列“擴能提質(zhì)服務(wù)業(yè)”，更加重視現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)的融合發(fā)展。《報告》提出，壯大科技服務(wù)市場、促進(jìn)軟件服務(wù)價值提升，完善金融、現(xiàn)代物流、知識產(chǎn)權(quán)、檢驗檢測等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)供給，并提出有序放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制、擴大重點領(lǐng)域服務(wù)業(yè)投資，同時健全服務(wù)業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)、培育“中國服務(wù)”品牌，意味著政策對現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的理解更完整，強調(diào)通過專業(yè)化服務(wù)供給與標(biāo)準(zhǔn)體系提升全鏈條效率與質(zhì)量競爭力。

更加重視科研投入與人才底座建設(shè)，為高質(zhì)量發(fā)展提供科技支撐。一方面，近年來我國研發(fā)投入保持較快增長，但結(jié)構(gòu)性短板仍集中在基礎(chǔ)研究占比偏低、原始創(chuàng)新供給不足。2025年我國研發(fā)投入占GDP比重首次超過OECD國家平均水平，但基礎(chǔ)研究占比僅7.08%，與發(fā)達(dá)國家相比仍處偏低水平。《報告》圍繞原始創(chuàng)新與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，強調(diào)發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢、全鏈條組織重大科技任務(wù)、強化戰(zhàn)略前沿領(lǐng)域布局，并明確提出“十五五”時期全社會研發(fā)經(jīng)費投入年均增長７％以上,保持研發(fā)投入力度不減，繼續(xù)提高基礎(chǔ)研究投入比重、加大長期穩(wěn)定支持，以改善基礎(chǔ)研究“投入占比偏低、支持穩(wěn)定性不足”導(dǎo)致的原創(chuàng)性供給約束。另一方面，根據(jù) WIPO《全球創(chuàng)新指數(shù)2025》《報告》，中國在“知識與技術(shù)產(chǎn)出”排名第1，但“人力資本與研究”維度僅第20，可見高水平科研人才與研究體系質(zhì)量仍是相對短板。圍繞人力資本短板，《報告》提出一體推進(jìn)教育科技人才發(fā)展，強調(diào)學(xué)科專業(yè)動態(tài)調(diào)整、交叉學(xué)科平臺建設(shè)、拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)，以及科技領(lǐng)軍人才與青年人才引育、卓越工程師與高技能人才培養(yǎng)，并配套以創(chuàng)新能力與貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的評價體系改革，同步補齊“基礎(chǔ)研究”與“工程化能力”兩類人才供給。

五、強化改革與宏觀政策協(xié)同，財稅體制改革、統(tǒng)一大市場等標(biāo)志性改革加速推進(jìn)

二十屆三中全會通過的300多項重要改革舉措要在2029年完成，去年底中央經(jīng)濟工作會議提出“五個必須”，其中明確強調(diào)“必須堅持政策支持和改革創(chuàng)新并舉”。“十五五”作為落實二十屆三中全會部署關(guān)鍵領(lǐng)域改革舉措的攻堅階段，規(guī)劃上半場將密集落地一批關(guān)鍵性改革舉措。此次《報告》進(jìn)一步貫徹相關(guān)安排部署，在財稅體制改革、統(tǒng)一大市場等方面率先推動標(biāo)志性改革措施落地，有助于支撐中長期經(jīng)濟增長。

財稅體制改革方面，我們認(rèn)為，今年財稅體制改革的兩條主線：一是合理擴大零基預(yù)算改革試點，穩(wěn)步推進(jìn)央地事權(quán)支出責(zé)任劃分改革。《報告》提出“加強財政科學(xué)管理,深化零基預(yù)算改革,進(jìn)一步擴大中央部門試點范圍”。自黨的二十屆三中全會強調(diào)“深化零基預(yù)算改革”以來，近兩年改革進(jìn)度明顯加快，2026 年全國31省均已在兩會報告中部署零基預(yù)算改革，多數(shù)省份明確全面實施或深化改革。后續(xù)可結(jié)合實際情況有序擴大試點范圍，分階段、分類別制定改革目標(biāo)，并重點推進(jìn)配套制度建設(shè)。但需注意的是，我國地方財政壓力的根源來自系統(tǒng)性的財事權(quán)矛盾，更依賴于經(jīng)濟發(fā)展、財事權(quán)優(yōu)化等宏觀層面的調(diào)整，后續(xù)仍需進(jìn)一步理順央地間財權(quán)與事權(quán)支出責(zé)任關(guān)系，根本上減輕地方壓力，如細(xì)化落實已有的15個領(lǐng)域央地財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，逐步上移社保、醫(yī)療、教育等外溢性、公益性較強領(lǐng)域的地方事權(quán)，適當(dāng)加強中央事權(quán)。二是以消費稅改革為抓手進(jìn)一步深化稅制改革，增強地方自主財力。《報告》提出“健全地方稅體系,拓展地方稅源。調(diào)整優(yōu)化消費稅征稅范圍、稅率,并推進(jìn)部分品目征收環(huán)節(jié)后移”。我們認(rèn)為，在條件成熟的前提下，可分品目、分步驟穩(wěn)妥實施消費稅征收后移并穩(wěn)步下劃地方，可重點探索研究成品油、汽車等消費稅改革，但需建立完善區(qū)域間財力均衡機制，提高稅收再分配的公平性。此外，考慮到共享稅對地方政府培育稅源、發(fā)展經(jīng)濟的激勵作用相對有限，我們認(rèn)為應(yīng)立足自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局拓展稅源渠道，培育地方專享主體稅種。具體可通過對現(xiàn)行稅種的整合歸并或新設(shè)稅種的方式推進(jìn)，例如結(jié)合本地自然資源稟賦探索完善資源稅、旅游稅等稅種體系，適時研究開征碳稅、綠色稅等新型稅種。

統(tǒng)一大市場改革方面，自黨的二十大報告提出“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”以來，要素市場化改革效果初現(xiàn)，但要徹底破除地方保護(hù)和市場分割壁壘，還需進(jìn)一步優(yōu)化深層次的體制機制。一方面需要完善基礎(chǔ)性制度搭建，統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入等相關(guān)領(lǐng)域制度安排；另一方面需要規(guī)范政府行為，重點整治地方招商引資、政府采購等領(lǐng)域亂象，制定全國統(tǒng)一的行為清單，規(guī)范財政補貼、信息披露等環(huán)節(jié)，堅決破除地方保護(hù)和市場分割。去年8月國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范招商引資行為有關(guān)政策落實事項的通知》，要求各地全面清理違規(guī)政策，目前江西、浙江等地區(qū)正在穩(wěn)步推進(jìn)違規(guī)補貼等相關(guān)工作。《報告》提出“完善統(tǒng)計、財稅、考核等制度,規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進(jìn)行為,出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單,規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補貼政策”。考慮現(xiàn)行財稅、統(tǒng)計等制度不能完全適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)要求，因此要加快落實《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引》，進(jìn)一步明確全國統(tǒng)一大市場的制度框架，為規(guī)制地方政府行為、明確行政行為邊界提供法規(guī)制度依據(jù)。針對企業(yè)層面，改革重點在于深入整治“反內(nèi)卷”。當(dāng)前“反內(nèi)卷”已由此前“全面整治”部入“深入整治”的新階段，此前通過發(fā)布指導(dǎo)意見、行業(yè)自律等方式，光伏、新能源汽車等領(lǐng)域愈演愈烈的價格戰(zhàn)有所降溫，在深入整治階段，則要從深層次結(jié)構(gòu)性問題角度利用法治化手段整治內(nèi)卷。會議提出“加強反壟斷、反不正當(dāng)競爭,強化公平競爭審查剛性約束,綜合運用產(chǎn)能調(diào)控、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、價格執(zhí)法、質(zhì)量監(jiān)管等手段,深入整治‘內(nèi)卷式’競爭,營造良好市場生態(tài)”。

六、加強重點領(lǐng)域風(fēng)險化解，強化安全能力建設(shè)

房地產(chǎn)領(lǐng)域，會議提出通過“因城施策控增量、去庫存、優(yōu)供給”，著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。相較于去年兩會“持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”，今年兩會提出“著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場”，反映出當(dāng)前房地產(chǎn)價格全面下跌的趨勢得到一定遏制，但穩(wěn)市場的決心并未改變。控增量意味著在庫存積壓嚴(yán)重的地區(qū)，政府將嚴(yán)格限制新的土地供應(yīng)，從源頭上防止過剩加劇；去庫存則意味著加快消化現(xiàn)有積壓房源，會議提出“探索多渠道盤活存量商品房,鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房等”，主要思路是將其與完善保障房建設(shè)工作相聯(lián)結(jié)。此外，我們依然建議取消需求端全部的限制性措施，進(jìn)一步釋放需求活力。優(yōu)供給意在推動“好房子”建設(shè)，有助于穩(wěn)定房地產(chǎn)投資規(guī)模。會議提出“有序推動安全舒適綠色智慧的‘好房子’建設(shè),實施房屋品質(zhì)提升工程和物業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升行動”，當(dāng)前工作重點從原先“加力實施城中村、危舊房改造”過渡至滿足居民對高質(zhì)量住房的需要。

地方政府債務(wù)風(fēng)險領(lǐng)域，會議提出“積極有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，支持各地用足用好政策,加快化解隱性債務(wù)風(fēng)險”，同時強調(diào)“多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險”。伴隨一攬子化債持續(xù)推進(jìn)，當(dāng)前地方債務(wù)規(guī)模壓降、成本下降、結(jié)構(gòu)改善，退平臺進(jìn)度加快，但是地方化債與財政可持續(xù)仍面臨一些問題。一方面財政收入承壓，流動性壓力較大；另一方面仍面臨結(jié)構(gòu)性付息壓力，并且拖欠款、城投經(jīng)營性債務(wù)等債務(wù)“冰山”問題仍存。總體來看，當(dāng)前化債已進(jìn)入攻堅階段。我們認(rèn)為，需要堅持在發(fā)展中化債的核心原則，堅持化解風(fēng)險與建立長效機制相結(jié)合，可重點關(guān)注以下四個方向：一是結(jié)合流動性壓力做好化債資源配置與節(jié)奏安排，繼續(xù)靠前推進(jìn)地方政府債券置換，并加強財政、金融等資源統(tǒng)籌，化解融資平臺經(jīng)營性債務(wù)，分類解決債務(wù)“冰山”；二是要認(rèn)識到債務(wù)問題本質(zhì)上是個宏觀問題，要在發(fā)展中解決問題，構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的債務(wù)管理長效機制，此過程中需要客觀認(rèn)識經(jīng)濟增長與債務(wù)增長的關(guān)系，推動政府債務(wù)從加杠桿向優(yōu)杠桿轉(zhuǎn)變，并加強財政貨幣配合和預(yù)期引導(dǎo)，加強專項債等政府債券的全周期管理；三是依托國企改革推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型與功能重構(gòu)，提升化債與發(fā)展的內(nèi)生動力；四是應(yīng)從深層次改革層面著手，通過深化財稅體制改革轉(zhuǎn)變債務(wù)形成機制，轉(zhuǎn)變政府預(yù)期和行為方式，從根源上解決問題。

金融領(lǐng)域風(fēng)險方面，《報告》提出“積極穩(wěn)妥化解金融領(lǐng)域風(fēng)險，充實地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置資源和手段，堅持市場化法治化原則,有序推進(jìn)高風(fēng)險機構(gòu)處置”，從去年“積極防范”過渡到“積極穩(wěn)妥化解”反映出金融風(fēng)險已進(jìn)入存量化解階段。去年以來，通過兼并重組、合并“村改支”等方式，全年有 159 家農(nóng)村商業(yè)銀行、303 家村鎮(zhèn)銀行、2 家省級農(nóng)信聯(lián)社、4 家城商行完成了機構(gòu)整合，高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量大幅減少，但考慮房地產(chǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險暴露及大型企業(yè)、普惠金融不良資產(chǎn)增加，中小金融機構(gòu)風(fēng)險化解任務(wù)仍然繁重。我們建議，對于風(fēng)險較輕機構(gòu)，可以通過加大資本補充、加快不良資產(chǎn)處置等方式幫助其恢復(fù)正常經(jīng)營；對于風(fēng)險較大、難以獨立生存機構(gòu)，需要堅持推動兼并重組，通過吸收合并、新設(shè)合并等方式，進(jìn)一步優(yōu)化機構(gòu)布局。

表1、主要預(yù)期目標(biāo)與政策取向比較

表2、近3年政府工作報告核心內(nèi)容對比