羅志恒： 2026年兩會前瞻：目標與任務

羅志恒 粵開證券副總裁、首席經濟學家、研究院院長

以下觀點整理自羅志恒在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第115期）上的發言

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一、地方兩會釋放的信號：“中樞下移，務實進取”

從目標角度看，31個省份2026年的GDP加權平均增速為5.04%，比2025年的目標下調了0.2個百分點，呈“中樞下移”態勢。同時，可以看到很多省份都談到，在實際工作中要爭取更高水平與更好結果，體現出“務實進取”的狀態。具體而言，有24個省份將2026年目標定在4.5%-5.5%之間，總體上各省目標呈現出三個結構性特點。

1、西部省份這些年無論目標設定還是實際經濟增速都在全國處于領跑位置，2020年以來均保持這一態勢。今年西藏目標在7%以上，因其體量較小，雅下水電站等重大項目即可帶動較高增速。但深入分析可見，西部地區經濟增速領先與百年未有之大變局密切相關。一是“一帶一路”建設帶動相關省份出口發展較好；二是能源安全受到更加重視，帶動西部資源省份發展。以甘肅為例，其2025年經濟增速位列全國第二，得益于黃金及其他金屬產量大幅增加。

2、化債降低了總體經濟風險，但同時也要看到，相應的化債重點省份經濟轉型壓力較大，遼寧、云南、天津、青海四個債務重點省份目標設置偏低，定為“4.5%左右”。

3、經濟大省挑大梁的省份目標設置在5%左右，為經濟穩定發揮了壓艙石的重要作用。與2025年目標相比，目前只有江西上調了目標，19個省份下調，其他11個省份保持不變。

此次地方兩會不僅涉及2026年經濟增長目標，還審議和確定了31個省份的“十五五”目標。相比“十四五”，比較明顯的是各地區從速度競賽轉向質量優先，經濟增速目標明顯下調，同時更加側重研發、綠色減碳等分項經濟指標。

2026年無論是工業增加值、社會消費品零售總額還是固定資產投資增速，目標都有了下調，這與當前內部人口老齡化、少子化，外部不確定性增加密切相關。通脹目標基本在2%左右，部分省份就業目標有所提高，如北京今年希望解決的就業目標不少于28萬人，去年為26萬人。總體而言，各省份總體目標雖有所下移，但仍屬務實進取。財政收入目標約為2.7%左右，也是較2025年略下調了0.1個百分點，與有效需求不足、工業品價格低迷、房地產調整有較大關系。分省份看，23個省份財政收入增長目標設定在2%至4%之間，5個省份增速目標超4%，3個省份增速目標不足2%。因此，2026年地方兩會所釋放出來的信號主要是三大方向：經濟增速目標有所下移，財政收入增速目標有所下移，對于經濟質量更加看重。

二、2026年的主要經濟目標及經濟運行走勢預計

2026年乃至整個“十五五”期間，經濟可能進入“4時代”，即進入4.5%-5.0%的發展區間。但2026年GDP增長仍有可能保持在“5”左右的水平，CPI目標可能仍設置在2%左右，當然實際運行有可能達不到。具體實際運行中，2026年的經濟增長主要支撐力量可能有兩個：一是出口，二是基建投資。

這些年，中國的出口保持了較好韌性。盡管美國特朗普政府對中國不斷進行極限施壓、加征關稅，去年出口仍保持5.5%的較好增長，這背后源于中國出口的兩個變化。一是出口市場多元化趨勢明顯，對美國出口占比從過去高峰時接近20%降至目前的不到15%，同時對東南亞、非洲出口明顯上升，對非洲出口占比接近6%，對東盟出口占比也在上升。二是出口結構升級，從過去以終端產品為主轉向中間品、資本品出口。東盟從中國進口的終端產品和消費品減少，隨著產業鏈外遷到東南亞，其能源和產業鏈供應鏈也需要中國支持，因此從中國進口設備機械等；非洲人口年齡結構年輕，正在進行初步工業化和基礎設施建設，也從中國進口大量中間品和資本品。出口結構與過去相比發生很大變化。這兩個趨勢短期內不會改變，因此，2026年出口仍將是中國經濟的重要支撐力量。

第二個支撐力量是基建投資，尤其是中央基建投資。中央經濟工作會議特別強調適當中央預算內投資，主要是發展改革委負責切塊的投資。同時，2026年是“十五五”開局之年，儲備項目較多，有項目、有資金，加上積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，項目和資金結合能夠產生較好的實物工作量。目前各省都在召開新春第一會，主題有聚焦高質量發展、營商環境改善等等，各地都在靠前發力，提前調度各類項目和開工，各地都在講“開局即沖刺”，因此今年一季度“開門紅”大概率也能夠實現。近幾年大多數年份一季度都是開門紅，這是個政治經濟現象，需要關注的是后勁尤其是四季度不要掉下去了。

當然，2026年的經濟也面臨拖累因素，主要是房地產市場調整。從2021年下半年至今，房地產市場已調整4年，2026年極為關鍵。我們研究了國際上17個經濟體房地產調整的案例，發現這17個經濟體下行期平均為5年，緊接著是2年震蕩期，再之后是3年左右盤整期。因此，一輪房地產調整基本需要10年左右時間，今年是第五年，我們是好于平均值還是差于平均調整時間，此時非常關鍵，房地產能否止跌回穩將直接影響2026年實際經濟運行。實際上這些年經濟的調整和一系列問題的根源都可以歸結到房地產，新動能如今蓬勃發展，房地產不一定要多高的增長，只要價格逐步穩定、銷售穩定、投資穩定就是成功，就能實現新舊動能的成功轉換。當然能不能穩住，需要觀察房租收益率與房貸利率的相對關系。近期土地市場相對有所恢復、房地產二手掛牌量和價格都有好轉跡象，但是這種“小陽春”能否持續需要繼續觀察。

三、財政和貨幣政策如何支持經濟目標實現？

2026年實現上述經濟目標要采取哪些辦法和政策？這就要回歸到“十五五”規劃建議、回歸到2025年底中央經濟工作會議的部署。中央經濟工作會議特別談到了“五個必須”“八個堅持”，“八個堅持”中涉及內需、科技、創新、民生等內容。因此，要解決什么問題、采取什么政策，都要落實中央經濟工作會議精神。

從政策基調來看，總體要更加積極有為，讓財政更加積極，貨幣更加寬松。關于積極財政如何理解，我認為有三個維度。

第一，力度有保障。支出強度要有保障，無論是直接拉動經濟增長的基建投資和政府采購，還是間接拉動經濟增長的方式，最終都形成居民收入和企業收入，間接帶動經濟增長。因此，支出強度應當有所保證，才能推動經濟合理增長和物價合理回升。具體而言，一方面體現在赤字規模增加、新增債務規模增加、支出規模增加。但需要看到，支出等于收入加上赤字或債務。赤字規模在增加，但如果收入不及預期，如稅收因物價水平較低、房地產調整導致土地出讓收入不及預期等，缺口可能需要更大規模債務來彌補。如果年初確定的赤字和債務規模，但收入不及預期，支出也會被動下降，這一點需要考慮。擴張程度要足以抵消房地產收入下行缺口，抵消化債對項目建設資源的占用，抵消城投債凈償還的收縮效應，因此在考慮強度時要充分考慮這些因素。

第二，結構要優化。支出結構需從過去以物為主轉向以人為主，財政政策實施方式可能要從過去重投資轉向投資與消費并重，從重供給轉向供給與需求并重，從重企業轉向企業與家庭并重。重投資、重供給、重企業意味著供給端較強，而對消費需求和家庭部門重視程度有待提高，導致需求偏弱。如果財政支出格局不改變，“供強需弱”格局也難以改變。此外，轉移支付內部結構也需進一步優化。

第三，優化實施“兩新”“兩重”，進一步提高財政資金提振消費和投資的效果。其一，“以舊換新”有必要逐步轉向對服務消費的補貼；其二，盡可能擴大對支持服務消費的行業范圍，增強普惠性；其三，額度分配盡可能根據各地實際需要；其四，“兩重”項目優先支持前期儲備好、預期投資效益好的項目，尤其是優先支持跨區域的重大工程建設。

第四，中央經濟工作會議特別談到要重視解決地方財政困難，更加積極有為意味著財力下移。解決地方財政困難和化解地方債務風險是積極財政的應有之義。如果地方財政困難得不到解決、地方債務風險得不到化解，積極財政政策的落實就缺乏著力點。目前財政支出85%在地方，中央僅占15%，如果地方能力不足，積極財政的效果可能會弱化，甚至出現左手減稅降費、右手罰沒收入增長等情況。在目前財稅體制沒有大的變化情況下，重視解決地方財政困難，要么加大對地方的轉移支付，無償給予地方資金支持；要么給予地方更大發債額度，允許地方更多舉債。

在當前紛繁復雜的問題中，激發地方政府積極性是核心問題。解決地方財政困難，前面談到加大中央轉移支付或提高地方政府債務限額，先彌補土地出讓下滑帶來的財政缺口。2021年土地出讓收入最高時達8.5萬億，去年降至4.2萬億，四年時間減少4萬億，這一缺口要得到彌補。當然從中長期看還是要深化財稅體制改革來解決這個問題。

第五，化解地方政府債務風險，短期有必要優化化債方式。“6+4”方案中，“6”今年已到收官之年，前面每年2萬億共4萬億已實現，今年還有2萬億。“4”的部分分五年每年8000億，建議是否可一次性給到地方政府，根據其需要化債。由于當時地方政府上報時相對保守，冰山之下的部分也有必要考慮，這樣能讓地方政府真正輕裝上陣。

貨幣政策方面，中央經濟工作會議談得非常清楚，降準降息大概率可以期待。當然，幅度相對有限，更加側重結構性工具，如加大對消費、養老、科技的支持力度，某種意義上也是財政和金融協同的體現。盤活存量或是重要抓手，重點關注存量貸款結構的優化，將低效占用金融資源領域的信貸資源騰挪出來，投向科技創新、綠色轉型、普惠小微、數字經濟等重點領域。

四、2026年經濟工作的核心任務：解決三大問題

從地方兩會可以看到，不同省份對各項任務的排序有所區別，但總體而言，經濟發展重點任務都指向擴內需、促創新、育產業、防風險。實際上就是三個方面：需求是第一位的，科技創新和產業創新是第二位的，防范風險作為底線或者第三位。中央經濟工作會議部署了“八個堅持”，內容很豐富，但我認為最重要的也是三大方面，需求端的擴內需、供給端的科技創新產業創新、防范化解風險作為底線。

因此，2026年經濟工作的核心問題和任務有三點：

第一個重要問題就是解決需求不足和物價低迷問題。這里重點談一個現象，即全球經濟發展出現低就業（弱就業）增長的趨勢，也就是美國K型增長和中國“溫差”問題。為何全球都出現經濟增長對就業帶動有限、收入和就業分化的情況？這與大的時代背景密切相關。當前中國處在新舊動能轉換期，全球處在新一輪科技革命浪潮中。全球經濟新舊動能交替過程中，新動能逐步崛起，而新動能是技術密集型、資金密集型，唯獨不是勞動密集型產業。于是出現“一人公司”“五人獨角獸”等組織形態，能夠迅速產生很高的生產效率、很大的實物工作量，帶動經濟增長。但大部分群體，特別是過去在舊動能行業領域的群體，可能面臨失業，難以融入新體系，成為經濟增長中的過客。這些舊動能行業群體的主要貢獻是為社會貢獻需求，卻無法參與經濟供給，由此產生全球范圍內的收入和就業分化。當然，大家近期都在討論人工智能對收入和就業的影響等，后續我們再專門探討這個分化問題，答案是有解的，就是大力發展服務業以及改革收入分配和社保制度。從這個問題出發，我們發現，從工業革命以來，需求一直是全球各國爭奪的對象，也是一個國家內部持續改革和刺激要解決的問題。對于我國而言，提振消費尤其是中央經濟工作會議談到的城鄉居民增收計劃特別重要。

如何提振消費和城鄉居民增收計劃問題，我這里提出兩個抓手和一個創新。一是以國有企業為抓手。我國國民收入分配中居民收入占比在國際上相對偏低、政府占比中等偏低，但企業占比相對偏高，這源于國有企業較多且分紅力度不夠。因此，第一個抓手是通過國有企業利潤上繳財政，再通過財政轉移支付給到居民，實現從國有企業收入分配向居民分配轉移。二是以上市公司為抓手，提高上市公司分紅比例，實現從企業部門收入分配向居民收入分配轉移，增加居民財產性收入。這是兩個抓手，“一個創新”就是由中央財政出資建立“城鄉居民增收引導基金”，類似財政貼息方案，對給員工漲工資的企業給予適當補貼，緩解企業全部承擔漲工資的壓力。通過這兩個抓手和一個改革，或可實現城鄉居民增收目標。

當然，在講消費的同時也要看到投資仍有空間，這不是回避消費和投資的爭論，而是經濟循環當然既要考慮消費也要考慮投資，客觀上投資空間可以體現在四個方面：一是人口流動的地區，比如人均道路和人均醫療床位等等還有較大空間；二是人口結構變化意味著投資空間，老齡化意味著醫院養老院的空間很大，當然少子化意味著教育機構要順應青少年的區域分布變化，減少數量的同時提高教育質量；三是與安全相關的投資空間很大，強化地下管廊和海綿城市建設應對極端自然天氣、改造老舊小區燃氣管道和電線等老舊設施實現更加安全的居住環境；四是提高潛在經濟增速的要求意味著新的投資空間，新質生產力和新基建等領域都蘊藏大量投資需求。

第二個主要任務是在供給端強化科技創新和產業創新，這需要資本市場發力，需要財政政策支持。對于科技創新和產業創新，需要資本市場改革，要進一步優化上市標準，尤其是完善科創企業精準識別機制，豐富評價維度，為突破關鍵核心技術的“硬科技”企業開辟IPO綠色通道；要提高行業包容度，提高對新業態的包容度。財政支持方面也可加大力度，目前財政直接支持科技創新占財政支出比重約5%左右，可進一步提高。更重要的是理順中央和地方關系，當前一般公共預算支出中直接用于科技創新的投入2/3在地方、1/3在中央，但科技創新外溢性較強，有必要由中央政府占大頭。因此，財政支持除力度外，還需理順中央和地方在科技創新和產業創新方面的體制機制。

第三個重要問題和核心任務是防范化解重大風險，包括房地產、地方政府債務等問題。前面談了比較多了，就不再贅述。這里特別談到，宏觀經濟分析范式要要從過去宏觀層面的“三駕馬車”轉到未來微觀角度的三大主體去考慮。消費、投資和出口這些宏觀現象能否持續和改變，核心是微觀主體的積極性問題，防范化解風險是個宏觀問題，也是個微觀主體，就是微觀主體的行為。關于房地產和地方債務問題，需要增加地方轉移支付、增加地方政府舉債限額，讓地方政府真正輕裝上陣，成為有活力、有積極性的主體。只有地方政府有積極性，才可能改善企業營商環境，提高居民公共服務水平和能力，以地方政府的積極性為牽引，激發企業和居民活力。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。