學(xué)術(shù)報(bào)告 | 李秀偉：轉(zhuǎn)型背景下空間規(guī)劃服務(wù)重大投資項(xiàng)目謀劃的實(shí)踐與思考

導(dǎo)讀

2025年8月31日，2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)“項(xiàng)目謀劃與規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新”學(xué)術(shù)研討會(huì)在沈陽(yáng)新世界博覽館成功舉辦。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副中心規(guī)劃所副所長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師李秀偉以《轉(zhuǎn)型背景下空間規(guī)劃服務(wù)重大投資項(xiàng)目謀劃的實(shí)踐與思考》為題作報(bào)告。報(bào)告以北京城市副中心為例，系統(tǒng)闡釋了重大投資項(xiàng)目謀劃的意義、方法與實(shí)踐，創(chuàng)新提出“四位一體”邏輯框架和“六大環(huán)節(jié)”技術(shù)路徑，推動(dòng)形成“千余項(xiàng)工程、萬(wàn)億級(jí)投資”的謀劃成果，以項(xiàng)目謀劃推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新，探索轉(zhuǎn)型背景下規(guī)劃工作新的發(fā)力點(diǎn)。

本文字?jǐn)?shù)：4880字

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李秀偉

北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副中心規(guī)劃所副所長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師

1

謀劃認(rèn)識(shí)

1.1 基本概念

根據(jù)《北京市重大投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理辦法》來(lái)看，

重大投資項(xiàng)目是指符合城市戰(zhàn)略定位和功能布局，符合高質(zhì)量發(fā)展要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的社會(huì)投資項(xiàng)目，以及使用政府性資金投資建設(shè)的項(xiàng)目。

重大投資項(xiàng)目規(guī)劃謀劃是指各區(qū)、各市級(jí)部門圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及專項(xiàng)規(guī)劃、重點(diǎn)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃和市委、市政府決策部署，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域，規(guī)劃謀劃一批重大投資項(xiàng)目。

1.2 國(guó)家政策

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整深化期與動(dòng)能轉(zhuǎn)換關(guān)鍵期，投資作為“需求與供給的雙重載體”，是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心抓手。2024年國(guó)家《政府工作報(bào)告》中提出，“兩新”、“兩重”政策是經(jīng)濟(jì)工作的重要發(fā)力點(diǎn)。“兩新”是指推動(dòng)新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新，“兩重”是指國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，并發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債和中央預(yù)算內(nèi)投資支持“兩重”建設(shè)。

圍繞“兩重”謀劃重大投資項(xiàng)目，以重大投資項(xiàng)目為牽引，擴(kuò)大有效投資，加快項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，形成實(shí)物工作量，促進(jìn)固投穩(wěn)步增長(zhǎng)，是強(qiáng)力鞏固恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

1.3 規(guī)劃工作新的發(fā)力點(diǎn)

重大項(xiàng)目謀劃是落藍(lán)圖、促實(shí)施的重要抓手。項(xiàng)目實(shí)施是規(guī)劃落地的最后一環(huán)，將宏觀戰(zhàn)略藍(lán)圖“項(xiàng)目化”“清單化”，是實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃藍(lán)圖到實(shí)施落地的重要手段。各層級(jí)規(guī)劃中提出的目標(biāo)定位、戰(zhàn)略格局、空間底線、功能用途及重點(diǎn)任務(wù)，均可以通過(guò)項(xiàng)目謀劃的方式加以落實(shí)，并轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目清單，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃到實(shí)施的有效傳導(dǎo)。

（項(xiàng)目實(shí)施是規(guī)劃落地的最后一環(huán)）

轉(zhuǎn)型背景下，項(xiàng)目謀劃是規(guī)劃工作新的發(fā)力點(diǎn)。謀劃工作中，規(guī)劃的意義不僅在于要素保障，還在于引領(lǐng)。空間規(guī)劃能夠回答資源“哪里可用、用于什么”；發(fā)展規(guī)劃則能夠回答“投資投向何處、資金來(lái)源何在、投資高效性如何實(shí)現(xiàn)”等問(wèn)題。通過(guò)將空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，回答空間資源“先用哪些、誰(shuí)來(lái)使用、怎么高效利用等問(wèn)題”形成“規(guī)劃—謀劃—計(jì)劃”的銜接鏈條，使規(guī)劃逐步與項(xiàng)目謀劃結(jié)合并轉(zhuǎn)化為可實(shí)施的計(jì)劃，凸顯出轉(zhuǎn)型背景下規(guī)劃工作的價(jià)值取向。

（轉(zhuǎn)型背景下規(guī)劃工作的價(jià)值取向）

2

謀劃實(shí)踐

北京城市副中心與河北雄安新區(qū)共同形成北京新的兩翼。規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是疏解非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性工程，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。

為落實(shí)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，北京城市副中心持續(xù)保持千億規(guī)模的年度投資，推動(dòng)規(guī)劃藍(lán)圖落地實(shí)施。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形式之下，謀劃、實(shí)施好重大投資項(xiàng)目，確保固定資產(chǎn)投資有序銜接和平穩(wěn)運(yùn)行，對(duì)副中心高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵意義。為此，副中心積極創(chuàng)新謀劃?rùn)C(jī)制、建立“副中心標(biāo)準(zhǔn)”，確保重大投資項(xiàng)目落地率和投資效率提升。通過(guò)持續(xù)的實(shí)踐探索，副中心已取得階段性謀劃成果。圍繞戰(zhàn)略發(fā)展需求和“謀一年看三年”的項(xiàng)目謀劃思路，在17個(gè)重點(diǎn)功能區(qū)和18個(gè)細(xì)分領(lǐng)域內(nèi)，共謀劃生成千余項(xiàng)工程項(xiàng)目，形成萬(wàn)億元級(jí)投資規(guī)模的項(xiàng)目庫(kù)。

（重大投資項(xiàng)目的價(jià)值目標(biāo)與結(jié)構(gòu)）

為回答“項(xiàng)目謀劃為何科學(xué)合理、要素匹配是否恰當(dāng)”等關(guān)鍵問(wèn)題，副中心探索構(gòu)建“目標(biāo)—空間—領(lǐng)域—實(shí)施”四位一體的技術(shù)邏輯框架：圍繞發(fā)展目標(biāo)與空間目標(biāo)，開展多目標(biāo)統(tǒng)籌，延展項(xiàng)目線索；從空間與領(lǐng)域兩個(gè)維度協(xié)同深化，形成系統(tǒng)支撐；綜合資金、主體、政策等多維要素，科學(xué)研判項(xiàng)目實(shí)施條件；最終實(shí)現(xiàn)謀劃項(xiàng)目“目標(biāo)有呼應(yīng)、空間有支撐、領(lǐng)域成系統(tǒng)、實(shí)施有保障”的技術(shù)目的。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)分“六大環(huán)節(jié)”技術(shù)路徑：規(guī)劃與發(fā)改雙向驅(qū)動(dòng)，目標(biāo)與需求多維統(tǒng)籌，項(xiàng)目時(shí)序合理安排，資金保障厘清路徑，實(shí)施效果科學(xué)預(yù)判，全生命周期平臺(tái)管理。

（北京城市副中心重大投資項(xiàng)目謀劃技術(shù)路線）

2.1 雙驅(qū)：規(guī)劃發(fā)改、雙向驅(qū)動(dòng)

以往謀劃主要由各行業(yè)部門及屬地單位進(jìn)行申報(bào)，項(xiàng)目缺少目標(biāo)引領(lǐng)、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)及規(guī)劃條件的對(duì)接。自2023年起，規(guī)劃與發(fā)改部門協(xié)同推進(jìn)，謀劃方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

規(guī)劃端依托副中心控規(guī)、五年近期規(guī)劃、三年實(shí)施方案、各專項(xiàng)規(guī)劃等空間規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃深度融合，提供系統(tǒng)性線索；發(fā)改端則在明確主體、投資規(guī)模、征拆時(shí)序等方面深化項(xiàng)目情況。雙向協(xié)同之下，不僅大幅拓展了謀劃線索，而且顯著提升了項(xiàng)目謀劃的目標(biāo)性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性，增強(qiáng)了重大投資項(xiàng)目的規(guī)劃支撐度和投資轉(zhuǎn)化效率，也提升了規(guī)劃實(shí)施度，打通了規(guī)劃落地的“最后一公里”。

2.2 多維：項(xiàng)目生成、多維統(tǒng)籌

以“戰(zhàn)略謀劃—片區(qū)謀劃—系統(tǒng)謀劃”為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌多維規(guī)劃要求、多維主體訴求與多維任務(wù)目標(biāo)，系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化生成項(xiàng)目。

戰(zhàn)略謀劃層面，從主副關(guān)系、與河北北三縣協(xié)同發(fā)展、北京東部各區(qū)聯(lián)動(dòng)角度，謀劃一批具有戰(zhàn)略性、格局性的重大項(xiàng)目；片區(qū)謀劃層面，強(qiáng)調(diào)投資的集中性，聚焦副中心12個(gè)組團(tuán)5個(gè)示范區(qū)以及拓展區(qū)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個(gè)片區(qū)，集中謀劃能夠近期見效的重點(diǎn)項(xiàng)目；系統(tǒng)謀劃層面，突出投資的有效性，系統(tǒng)謀劃片區(qū)主導(dǎo)功能、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等功能，提升項(xiàng)目落地的綜合效益。

同時(shí)，堅(jiān)持統(tǒng)籌多維規(guī)劃要求、多維主體訴求、多維任務(wù)目標(biāo)。規(guī)劃要求層面，整合中央和北京市對(duì)副中心的戰(zhàn)略指示、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)、空間規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)等，實(shí)現(xiàn)自上而下的發(fā)展引領(lǐng)；主體訴求層面，匯集行業(yè)部門、屬地和園區(qū)管委會(huì)需求，并結(jié)合城市體檢評(píng)估，將現(xiàn)狀短板轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目，推動(dòng)自下而上的需求落實(shí)。任務(wù)目標(biāo)層面，綜合對(duì)接“三大工程”、供地計(jì)劃、集體土地上市等熱點(diǎn)、重點(diǎn)任務(wù)。通過(guò)一系列自上而下與自下而上相結(jié)合的機(jī)制，副中心構(gòu)建了系統(tǒng)性的項(xiàng)目生成機(jī)制。

2.3 控序：時(shí)序安排、精打細(xì)算

細(xì)化謀劃深度，精算項(xiàng)目時(shí)序，確保謀劃與實(shí)施銜接有序。

項(xiàng)目信息層面，構(gòu)建涵蓋現(xiàn)狀、規(guī)劃、主體、資金、計(jì)劃、進(jìn)展等13類、62項(xiàng)要素的信息全表，其中新增立項(xiàng)依據(jù)、規(guī)劃論證、用地條件、推進(jìn)進(jìn)展，以及重要性、緊迫性、成熟度等49項(xiàng)評(píng)價(jià)信息。

時(shí)序測(cè)算層面，與委辦局協(xié)商細(xì)化立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、施工等手續(xù)周期；逐項(xiàng)對(duì)接項(xiàng)目主體，掌握征拆等實(shí)際困難；結(jié)合行政手續(xù)理論周期與實(shí)施過(guò)程現(xiàn)實(shí)條件，科學(xué)推演項(xiàng)目時(shí)序安排。按照“滾動(dòng)推動(dòng)在施，細(xì)化做實(shí)新開，挖潛后續(xù)儲(chǔ)備”的思路，形成在施、新開、優(yōu)先儲(chǔ)備和后續(xù)儲(chǔ)備四個(gè)項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)全區(qū)項(xiàng)目多庫(kù)合一，保障重大投資項(xiàng)目接續(xù)有力。

2.4 穩(wěn)盤：資金來(lái)源、路徑清晰

科學(xué)測(cè)算千億固投、多元匹配資金來(lái)源、精準(zhǔn)研判投資結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)。

固投測(cè)算方面，預(yù)判年度千億元固投構(gòu)成。明確在施、新開及優(yōu)先儲(chǔ)備項(xiàng)目的當(dāng)年投資貢獻(xiàn)，確保固投總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)滾動(dòng)調(diào)整，保障投資規(guī)模穩(wěn)定銜接。

資金來(lái)源方面，明確了中央、市級(jí)和區(qū)級(jí)財(cái)政分工。中央和市級(jí)持續(xù)加大支持力度，而區(qū)級(jí)財(cái)政壓力較大，需要依托國(guó)債、中央預(yù)算資金等渠道補(bǔ)充。從近幾年投資結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府投資之外，社會(huì)投資比重顯著上升，由過(guò)去以市屬國(guó)企為主逐步演變?yōu)槎嘣袌?chǎng)主體為主。

投資結(jié)構(gòu)方面，持續(xù)監(jiān)測(cè)與動(dòng)態(tài)調(diào)整。近些年來(lái)，資金主要投向產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域，持續(xù)支撐區(qū)域發(fā)展。其中，2024年城市更新領(lǐng)域投資額明顯下降，通州區(qū)積極研究對(duì)策，破除政策瓶頸并引導(dǎo)企業(yè)參與，推動(dòng)2025年投資回升。通過(guò)對(duì)投資結(jié)構(gòu)的監(jiān)測(cè)，為城市治理和運(yùn)營(yíng)提供了有效預(yù)警與決策依據(jù)。

2.5 預(yù)判：千億投資、效果研判

對(duì)千億投資效果進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)判，以確保資源投放的合理性和科學(xué)性。

從規(guī)劃實(shí)施率來(lái)看，千億投資將帶動(dòng)重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)，全區(qū)規(guī)劃實(shí)施率預(yù)計(jì)提升約16％；基礎(chǔ)設(shè)施、公服和產(chǎn)業(yè)用地實(shí)施率在提高的同時(shí)，其結(jié)構(gòu)關(guān)系也將更加平衡。

從發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，千億投資與“3+1”主導(dǎo)功能和五大示范區(qū)建設(shè)緊密銜接，生成200余項(xiàng)標(biāo)志性項(xiàng)目，在通北一體化、國(guó)家綠色發(fā)展示范區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)揮龍頭作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)和功能完善。

從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來(lái)看，遵循“規(guī)劃—項(xiàng)目—投資—經(jīng)濟(jì)”邏輯，在副中心發(fā)展前期階段，年均拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約5-6個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)在副中心發(fā)展中期階段，將更大的推動(dòng)副中心實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

同時(shí)，預(yù)判分析也發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)缺大少?gòu)?qiáng)、次干路聯(lián)通不暢、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公服滯后等問(wèn)題，需在新一年謀劃工作改善優(yōu)化。

2.6 平臺(tái)：高效填報(bào)、閉環(huán)管理

依托信息化手段構(gòu)建了重大投資項(xiàng)目智慧管理平臺(tái)及數(shù)據(jù)庫(kù)，以應(yīng)對(duì)千余項(xiàng)項(xiàng)目的謀劃與實(shí)施的智慧管理。

建立重大投資項(xiàng)目填報(bào)平臺(tái)。平臺(tái)改變了傳統(tǒng)表單式填報(bào)方式，自動(dòng)檢驗(yàn)項(xiàng)目填報(bào)信息的數(shù)據(jù)邏輯性、時(shí)序可行性和手續(xù)合理性，制定入庫(kù)更新規(guī)則，實(shí)現(xiàn)謀劃工作的矢量化、空間化、信息化管理，提高工作效率。

建立重大投資項(xiàng)目管理平臺(tái)。對(duì)項(xiàng)目從謀劃生成、入庫(kù)實(shí)施到建設(shè)完成實(shí)行精細(xì)化管控，實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目立項(xiàng)審批、規(guī)劃征地、方案設(shè)計(jì)、施工建設(shè)直至竣工驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)重大投資項(xiàng)目全生命周期管理。

3

一點(diǎn)思考

項(xiàng)目謀劃需把握城市發(fā)展規(guī)律，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。發(fā)展前期，重點(diǎn)應(yīng)在打基礎(chǔ)、拉框架，謀劃區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)略性示范項(xiàng)目；發(fā)展中期，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)動(dòng)能、空間結(jié)構(gòu)與承載力提升項(xiàng)目；發(fā)展穩(wěn)定期，則聚焦民生保障和品質(zhì)提升項(xiàng)目，推動(dòng)城市系統(tǒng)功能完善與社會(huì)福祉改善。

項(xiàng)目謀劃已成為規(guī)劃轉(zhuǎn)型的重要抓手。面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以項(xiàng)目謀劃推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新、技術(shù)提升和國(guó)土空間治理轉(zhuǎn)型，正在成為規(guī)劃理論與實(shí)踐的重要議題。副中心的實(shí)踐體現(xiàn)了三方面轉(zhuǎn)型：

一是實(shí)施轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，通過(guò)重大投資項(xiàng)目謀劃和實(shí)施，助推副中心形成“5-3-1”規(guī)劃實(shí)施體系。將副中心控規(guī)2035年遠(yuǎn)期藍(lán)圖目標(biāo)，分解為“5年”中期目標(biāo)（國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間近期建設(shè)規(guī)劃），通過(guò)“3年”的實(shí)施工作方案細(xì)化階段任務(wù)，并以“1年”重大投資項(xiàng)目為關(guān)鍵抓手，滾動(dòng)制定實(shí)施計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)“藍(lán)圖”到“實(shí)景”的轉(zhuǎn)化。

二是科技轉(zhuǎn)型。依托副中心規(guī)建管平臺(tái)開發(fā)重大項(xiàng)目管理模塊，實(shí)現(xiàn)全生命周期管理，切實(shí)形成“實(shí)施一張圖”動(dòng)態(tài)跟蹤，與“現(xiàn)狀一張圖、規(guī)劃一張圖”共同構(gòu)建規(guī)劃智慧平臺(tái)，推動(dòng)科技與規(guī)劃深度融合。

三是治理轉(zhuǎn)型。結(jié)合項(xiàng)目謀劃工作成果，區(qū)委區(qū)政府縱向傳導(dǎo)1-3年工作任務(wù)，形成“全區(qū)一盤棋”治理格局；任務(wù)導(dǎo)向下，委辦局間橫向協(xié)作更加高效。依托謀劃項(xiàng)目成果形成系列行動(dòng)計(jì)劃，作為重點(diǎn)領(lǐng)域的治理方案，增強(qiáng)治理公開性與執(zhí)行力。

4

結(jié) 語(yǔ)

重大投資項(xiàng)目是規(guī)劃高質(zhì)量實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略落地、空間格局優(yōu)化與城市競(jìng)爭(zhēng)力躍升。北京城市副中心從規(guī)劃編制到項(xiàng)目謀劃和實(shí)施的全鏈條體系，推動(dòng)“規(guī)劃圖”向“實(shí)景圖”高效轉(zhuǎn)化。面向未來(lái)，副中心將繼續(xù)深化實(shí)踐，為國(guó)家戰(zhàn)略落地和城市高質(zhì)量發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)能。

供稿單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

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