五巨頭敗訴，IPR大門加速收窄：美國法院確認IPR是否啟動局長說了算

2026年2月13日，美國聯邦巡回上訴法院（CAFC）在 Apple Inc. v. Squires（案號24-1864）中作出一致裁定：專利審判與上訴委員會（PTAB）關于是否啟動多方復審（IPR）的內部指導規則（NHK-Fintiv框架）屬于《行政程序法》（APA）下的一般政策聲明，無需經過正式的"通知-評論"（notice-and-comment）規則制定程序。Apple、Google、Intel、Cisco、Edwards Lifesciences五家企業聯手發起的這場長達六年的法律挑戰，至此塵埃落定。

這個結論意味著什么？簡而言之：USPTO局長在決定是否啟動IPR時擁有幾乎不受程序性制約的自由裁量權，而企業試圖通過行政法路徑撬開這一權力的努力已經走到了盡頭。企業以后在美國提交IPR是否被接受很大程度上要靠“運氣”，看USPTO局長的心情。

這場訴訟要從2020年說起。Apple等公司在北加州聯邦地區法院起訴USPTO，認為NHK-Fintiv框架實質上是一套具有法律約束力的立法性規則，但USPTO從未按照APA第553條的要求進行公告、征求公眾意見、再定稿，也就是"通知-評論"程序。企業方提出三項挑戰理由：違反授權法律、行政行為任意專橫、以及未經法定程序。

一審敗訴：2021年地區法院認為三項挑戰均不可司法審查，全部駁回。

上訴部分逆轉：2023年CAFC在Apple Inc. v. Vidal 一案中部分推翻了一審裁定，前兩項挑戰確實不可審查，但第三項"未經通知-評論程序"的挑戰具有可審查性，案件發回重審。這被視為科技公司的一次半場勝利。

發回后再敗：2024年3月地區法院重審后認定NHK-Fintiv屬于一般政策聲明，駁回挑戰。

終審定論：2026年2月13日CAFC維持2024年結論，由Taranto法官撰寫意見，Lourie和Chen法官聯署，全票通過，無異議意見。

六年三輪訴訟，企業方在內規是否需要走正式程序這個核心問題上完敗。

要理解這場訴訟，得先理解它所爭的對象。IPR（多方復審）是美國2012年《美國發明法案》（AIA）后建立的一套行政復審程序，允許任何人向PTAB挑戰已授權專利的有效性。因為IPR的舉證標準是優勢證據，顯著低于聯邦地區法院侵權訴訟中無效抗辯所需的清楚且令人信服的證據，再加上審理速度快、費用相對較低，它很快成為被控侵權企業，尤其是科技大廠對抗專利訴訟的核心武器。

但平行本身帶來了治理難題：同一專利、同一雙方在法院和PTAB同步推進，可能造成重復投入、裁判沖突和策略性濫用。NHK-Fintiv正是對這一難題的制度回應。

2018年，PTAB在 NHK Spring Co. v. Intri-Plex Technologies 案中首次基于相關地區法院訴訟已進入高級階段而拒絕啟動IPR。2020年，Apple Inc. v. Fintiv, Inc. 將這一分析體系化為六個非窮盡性考量因素：

1. 平行訴訟是否已經或可能被中止

2. 法院預定審判日期與PTAB法定截止日期的接近程度

3. 法院和當事人在平行訴訟中的投入程度

4. IPR爭點與平行訴訟爭點的重疊程度

5. IPR請愿人與平行訴訟被告是否為同一當事人

6. 其他情形，包括請愿書的實體優勢

PTAB采取整體性審查方法綜合權衡各因素。在專利權人眼中，這是去重復、控資源的合理工具；在挑戰方眼中，這套框架提高了IPR被拒的不確定性，實質上削弱了AIA設立IPR的制度功能。

讓爭議更加激烈的是，這套框架從來不是通過正式規則制定程序產生的，它由PTAB的先例決定和USPTO局長的內部備忘錄構成，說改就改、說廢就廢。這正是Apple等公司挑戰的靶心。

Apple v. Squires的核心問題是NHK-Fintiv在行政法上到底是什么？是會產生法律拘束力的立法性規則（需要走通知-評論程序），還是僅僅表達機構將如何行使裁量的政策聲明？

CAFC沿著三條邏輯主線完成了定性。第一條：NHK-Fintiv不約束法定決策者局長本人這是判決中最致命的一環。法院指出，國會把IPR是否立案的法定權力賦給了USPTO局長（35 U.S.C. § 314(a)），PTAB只是局長的被授權人。NHK-Fintiv作為PTAB先例，只能約束PTAB層面的初始裁量，但不能約束局長本人。局長隨時可以親自作出或推翻啟動決定。

因此，法院認為這些指導規則最恰當的理解是行政機關就其擬如何行使自由裁量權向公眾作出的前瞻性告知，這正是APA下政策聲明的定義。

Apple曾質疑即便過去局長通常不推翻PTAB的初始決定，這是否說明NHK-Fintiv事實上已對局長形成了自我約束？法院的回答很干脆：過去的不推翻不能證明局長把該政策當作對自己有拘束力的規則，因為他在任何案件中仍可改變做法。

第二條：不啟動IPR不改變當事人的法律權利和義務。法院進一步強調了區分實質性規則和政策聲明的另一關鍵標準：是否對個人權利與義務產生具有法律效力的約束。法院的邏輯是拒絕啟動IPR并不改變專利本身的法律狀態，也不改變挑戰者的法定權利義務結構。挑戰者仍然可以在自己的地區法院訴訟中主張無效，也可以向USPTO申請再審查。換言之，拒絕立案只是沒有開啟一個額外的行政審理程序，而不是對既有權利義務作出新的法律規定。這里存在顯著的形式與實質落差：法院承認NHK-Fintiv可能顯著影響當事人獲得IPR的概率，但仍然認為這屬于政策對裁量行使方式的影響，不等于法律權利義務的改變。
第三條：IPR啟動決定的不可審查性反向塑形了規則屬性。雖然本案表面是規則制定程序之爭，但法院的論證始終籠罩在35 U.S.C. § 314(d)的制度背景下，該條明確規定局長關于IPR是否立案的決定最終且不可上訴。最高法院在 Cuozzo、Thryv 等案件中也反復確認了這一原則。法院甚至把不可審查裁量直接納入對政策聲明屬性的判斷：立案決定屬于法律授予的高度裁量，司法審查被國會強烈限制。因此，關于如何行使不立案裁量的指引，更適合理解為對裁量行使方式的前瞻性告知。

法院還拒絕了Apple的另一個論點：35 U.S.C. § 316規定局長"shall prescribe regulations"，是否意味著一切IPR相關規定都必須走通知-評論程序？法院的答案是："regulations"一詞本身并不自動攜帶公告征求意見義務，是否需要該程序取決于規則類型，而不是法條中出現了"regulations"就一概而論。

NHK-Fintiv框架的實際效果曾隨著USPTO局長的更替而劇烈搖擺。2022年6月，時任局長Vidal發布臨時指導備忘錄，對Fintiv框架做出四項重大修改：當請愿書提出令人信服的不可專利性證據時不得適用Fintiv拒絕；Fintiv因素不適用于ITC平行程序；請求人提交承諾不在地區法院追訴相同理由的聲明將阻止Fintiv拒絕。這些修改使Fintiv拒絕率從2021年的峰值急劇下降。

但到了2025年2月，代理局長Stewart撤銷了Vidal備忘錄，恢復了原始Fintiv框架。2025年10月，新任局長Squires更進一步，宣布由其本人親自作出所有IPR啟動決定。數據顯示，在Squires局長親自決定的初期，IPR啟動率一度降至極低水平。

Apple v. Squires裁決的影響在于：它從法律上確認了這種說改就改的模式是合法的。既然NHK-Fintiv只是政策聲明而非正式規則，那么任何一位局長都可以通過發布或撤銷內部備忘錄的方式，在無需公眾參與的情況下，

這一判決將如何重塑美國專利攻防格局對IPR挑戰方，IPR正在從武器變成運氣。

Apple v. Squires關上了企業通過APA程序性挑戰迫使USPTO將內規轉正的大門。在可預見的未來，企業無法通過訴訟要求USPTO必須經過公告征求意見程序才能制定或修改IPR立案標準。

IPR立案將成為一個獨立的微型訴訟。隨著USPTO將裁量因素與實體理由更明確地分離，挑戰方需要在提交IPR請求書之前就把地區法院或ITC的程序路線同步納入立案可行性模型。時點管理、并行程序策略、以及針對Fintiv六因素的裁量簡報，將變得和實體無效論證本身一樣重要，甚至更重要。

政策環境的不確定性成為常態。由于局長可以隨時通過備忘錄改變立案標準，企業無法依賴任何模板化策略。令人信服的實體優勢曾經能阻止Fintiv拒絕，現在也不一定。挑戰方需要持續跟蹤USPTO的政策動態，動態調整策略。

NHK-Fintiv框架的存在本就有利于專利權人，而Apple v. Squires裁決進一步鞏固了這一格局。專利權人可以主動塑造立案不可取的敘事結構：選擇在審理速度快的法院（如得州西區、東區）起訴，推進訴訟至較深階段，從而最大化觸發Fintiv拒絕的可能性。2025年3月的PTAB指引還將Fintiv因素擴展適用于ITC平行程序，進一步擴大了專利權人在ITC場景下阻擊IPR的工具箱。

數據也印證了這一趨勢。2025年NPE專利訴訟同比增長約20%，與自由裁量拒絕率上升直接相關。專利資產價值正在系統性上升。

IPR的定位正在發生根本性轉變，IPR曾被視為AIA改革的核心成就，一個高效、低成本的行政途徑，使任何人都能挑戰低質量專利。但Apple v. Squires裁決實際上確認了一個結構性原則：只要局長保留親自作出或推翻IPR啟動決定的權力，其發出的任何關于啟動標準的指示都將被歸類為不需要"通知-評論"程序的政策聲明。

這意味著IPR制度的可及性不再由法律規則決定，而在很大程度上取決于在任局長的政策偏好。

不過，IPR制度的實質性萎縮以及憲法層面的權力分立問題或許會引起美國最高法院關注。USPTO已于2025年10月發布擬議規則制定通知，擬將自由裁量拒絕框架正式編入聯邦法規。如果最終通過，相關標準將從政策聲明升級為正式規章，具有法律約束力。這場規則制定已引發激烈利益分化，一些組織例如電子前哨基金會（EFF）明確反對限制性提案，強調IPR是對抗無效專利的重要公共工具；而另外一派如Innovation Alliance等組織則支持限制，強調提高專利穩定性。

這一裁決已經成為美國專利法發展史上的一個關鍵節點。

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