一個困擾很多網友的問題：國家鐵路集團究竟是不是一家正部級央企

此前，我在《99%的人都搞不清楚的問題：雅江集團、長安集團成立后，我國副部級央企總共有多少家？》一文中給大家介紹過：

根據出資人及行業性質的不同，我國現有的中央企業可以分為四類——由國資委履行出資人職責的“實業類”央企、由財政部和中央匯金公司履行出資人職責的“金融類”央企、由財政部履行出資人職責的“行政類”央企、由財政部履行出資人職責的“文化類”央企；

截止2025年7月底，在我國現有的全部200多家央企中，只有74家副部級央企，至于剩下的100多家基本都是廳局級；而副部級就是央企目前能夠達到的最高級別，如今我國已經沒有任何一家央企的規格是正部級。

但是，仍然有不少網友提出質疑，比如中國國家鐵路集團有限公司（簡稱“國鐵集團”）似乎應該是正部級呢？

對此，我也查詢了網上一些人的說法，發現是公說公有理婆說婆有理。那么真相究竟如何，本文我們就一探究竟。

在講國鐵集團之前，我們首先要對國有企業的所謂“級別”祛個魅。

通俗意義上的“級別”，指的是組織或個人在行政序列中的領導層次，其法律依據是《公務員法》。

《公務員法》第18條規定：公務員“領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職”。

因此，一個組織擁有行政級別的前提，要么是它屬于適用《公務員法》的黨政機關，要么是它屬于參公管理的事業單位或群眾團體；一個人擁有行政級別的前提，是他屬于黨政機關（或參公管理的事業單位、群眾團體）的干部，也就是我們常說的擁有行政編制（或參公事業編制）。

而一個組織究竟屬于何種行政級別，則會由相應層級的編制管理部門以“三定”（定職能、定機構、定編制）的形式明文作出規定。

比如，2013年中編辦下發的《國家鐵路局主要職責、內設機構和人員編制規定》中明確規定：“設立國家鐵路局（副部級），為交通運輸部管理的國家局”。

顯然，企業既不屬于黨政機關，也不屬于需要參公管理的事業單位、群眾團體；企業工作人員都是合同工，既不屬于國家干部，也不享有行政編制或者參公事業編制。

因此，不論是央企、還是地方國企，理論上講都不存在行政級別之說；各級編辦也不會對一家企業發布什么“三定”，更不會明確一家企業的行政級別。

（PS：一些國有企業內部的“三定”，是企業仿照行政機關模式開展的自我管理行為，這跟各級編辦下發的“三定”文件有本質區別。）

從嚴格意義上講，一個人如果從政府機關的局長調到國企擔任老總，那么他就會自動喪失國家干部身份、自動褪去行政編制待遇；同理，一個人如果從國企的老總調到政府機關擔任局長，那么他就會自動納入國家干部序列、自動享受行政編制待遇。

但這畢竟只是理論上的。在現實中，央國企不具有行政級別、央國企的員工不具有行政級別，并不等于央國企不會被參照某種行政級別的規格進行管理，也不等于央國企的企業領導個人不具有行政級別。

就以第一類“由國資委履行出資人職責的“實業類”央企”為例吧：

我在《99%的人都搞不清楚的問題：雅江集團、長安集團成立后，我國副部級央企總共有多少家？》中介紹過，在被列入國資委《央企名錄》的100家央企中（數據截止2025年7月底），排名位于前54家的央企都是參照副部級規格進行管理的，其集團正職領導（副部級）、副職領導（正廳級）都是由中組部管理的干部（即“中管干部”）；

排名位于后46家的央企集團都是參照正廳級規格進行管理的，其集團正職領導（正廳級）、副職領導（副廳級）都是由國資委管理的干部。

但要注意，這里所說的副部級、正廳級、副廳級都僅適用于央企集團領導層面，并不適用于央企下屬各個部門和各級子公司層面：

央企下屬子公司的老總們不論是“正廳級”、還是“副廳級”、還是“正處級”，那都屬于企業內部的職級體系，只是為了便于跟歷史銜接、便于跟外部接洽，各家央企才仿照機關干部管理序列，在企業內部給達到了一定職級的中層管理者配一個“級別”；

這些央企的中層管理者們都不屬于擁有行政編制（或參公事業編制）的國家干部，他們的所謂“級別”也從未得到過任何來自組織部門、編制部門、國資管理部門的官方確認。

所以，假如有一位副部級央企的集團副總經理、一位正廳級央企的集團總經理、一位央企子公司的總經理站到一起，盡管他們三人在名義上可能都是“正廳級”，但第一位是中管干部、第二位是國資委管理干部、第三位則只擁有企業內部劃定的職級，三人“正廳級”的含金量高下立現。

上面這些道理同樣適用于國鐵集團：

作為一家“由財政部履行出資人職責的“行政類”央企”，國鐵集團也不具有任何行政級別。但是國鐵集團不具有行政級別，并不意味著國家不會對它參照某種行政級別的規格進行管理，從而使得國鐵集團的領導層成為享有某一行政級別的國家干部。

同理，我們也不能單憑國鐵集團下屬18個地方鐵路局都是“正廳局級”，就來反推國鐵集團應該是何種級別。

既然國鐵集團并非行政機關或者參公管理事業單位，也沒有任何來自官方的“三定”文件依據，那么我們就只能通過其他表征來“推斷”國鐵集團的“級別”規格。

2013年那輪機構改革裁撤了鐵道部，新成立了國家鐵路局和中國鐵路總公司，這便是今天國鐵集團出生的原點。

但跟絕大多數公司不同的是，彼時的中國鐵路總公司既不是一家有限責任公司、也不是一家股份有限公司，而是一家全民所有制企業。

（PS：全民所有制企業是計劃經濟年代的產物，其性質介于行政機關與企業之間。與后來的有限公司、股份公司相比，全民所有制企業主要有四點不同：

一是經營權依賴于上級機關授予、不依賴于資本所有結構，二是不存在股東的概念，三是不設股東會、董事會、監事會，四是法定代表人叫廠長或經理、并通過上級機關任免產生。）

2019年，在完成股份制改造后，中國鐵路總公司壽終正寢，中國國家鐵路集團有限公司正式掛牌成立。

盡管國鐵集團已經剝離了絕大部分行政管理職能，但它在鐵路運輸中擔負的壟斷經營角色仍使它帶有了相當濃重的行政色彩，所以國鐵集團就被明確是由財政部、而不是由國資委受托履行出資人職責。

判斷國鐵集團的級別，最直觀的依據就是看公司領導干部的個人級別。

為了力求準確，我們就來觀察中鐵總、國鐵集團兩個時期的歷史，并區分集團正職、副職兩個層面來看。先看集團正職。

在中鐵總時期，集團正職領導只有總經理一位，由盛光祖、陸東福先后擔任。在國鐵集團時期，集團正職領導有董事長、總經理兩位，陸東福、劉振芳、郭竹學先后擔任了董事長，楊宇棟、郭竹學、宋修德先后擔任了總經理。

以下，我們按到任時間的先后順序逐一來看：

（1）盛光祖

在擔任中鐵總總經理之前，盛光祖先后擔任了海關總署署長、鐵道部部長，這些都是正部級職務。盛光祖從中鐵總總經理崗位上退休時已滿67歲，比一般正部級干部還晚了2年。之后，盛光祖又按慣例擔任了全國人大財經委副主任委員，這也是正部級干部享有的待遇。

（PS：根據相關規定，省部級正職干部是65歲退休，但任期未滿的可延期不超過3年；省部級副職干部是60歲退休，但擔任所在地方或單位一把手的、或擔任紀委書記或紀檢組長的可延期不超過3年。）

因此，盛光祖的個人級別是正部級。

（2）陸東福

在擔任中鐵總總經理之前，陸東福先后擔任了鐵道部副部長、交通運輸部副部長兼國家鐵路局局長，這些都是副部級職務。陸東福從國鐵集團董事長崗位上退休時也是67歲，同樣對應正部級干部的退休年齡。之后，陸東福也按慣例擔任了全國人大環資委副主任委員。

因此，陸東福的個人級別是正部級。

（3）楊宇棟

在擔任國鐵集團總經理之前，楊宇棟是交通運輸部副部長兼國家鐵路局局長，系副部級職務。在離開國鐵集團總經理崗位后，楊宇棟調任全國總工會副主席、書記處書記，這亦是副部級職務。楊宇棟離開全國總工會時的年齡是55歲。之后，楊宇棟擔任了全國政協農業農村委委員，并未擔任副主任委員。

因此，楊宇棟的個人級別是副部級。

（4）劉振芳

在擔任國鐵集團董事長之前，劉振芳是交通運輸部黨組成員兼國家鐵路局局長，系副部級職務。劉振芳從國鐵集團董事長崗位上退休時是63歲，對應副部級干部的退休年齡。之后，劉振芳擔任了全國人大環資委委員，并未擔任副主任委員。

因此，劉振芳的個人級別是副部級。

（5）郭竹學

在擔任國鐵集團總經理之前，郭竹學是國鐵集團副總經理。目前，郭竹學是國鐵集團現任董事長。

（6）宋修德

在擔任國鐵集團總經理之前，宋修德是國鐵集團副總經理。就在前不久，58歲的宋修德剛剛被調離國鐵集團總經理崗位，接替費東斌出任國家鐵路局黨組書記，這是一個副部級職務。

因此，宋修德目前的個人級別是副部級。

由此可見，除了早期在中鐵總年代的盛光祖、陸東福是正部級干部之外，之后的歷任國鐵集團董事長、總經理都是副部級干部。這也就間接證實了國鐵集團的規格是副部級。

除了上面幾位集團正職領導外，我們從集團副職領導中亦能找到佐證。

比如，中鐵總2013年成立時的胡亞東、王志國、彭開宙等幾位首任副總經理，基本都是從原鐵道部副部長的崗位直接轉換過來。因此他們也都保留了各自的副部級干部身份，大多都是在61歲左右退休的，有的之后還擔任了人大或政協某個專門委員會的委員。

但后來再進入國鐵集團領導班子的副職干部，就都不存在這種情況了。比如，李文新、黃民、王同軍、錢銘等幾位國鐵集團原副總經理都是在年滿60歲時退休的，并未有延期的情況，而且他們在退休后無一人進入人大政協的某個專門委員會。

由此可以看出，國鐵集團領導班子的正部級規格配置僅存在于中鐵總時期、尤其是十多年前從鐵道部剛剛轉制為中鐵總的時期，那時的集團正職領導的確是正部級、副職領導的確是副部級；但這僅僅只是歷史轉軌過程中的一個特殊階段、一種為了確保平穩過渡所采取的臨時性安排。

在這段轉軌期結束、過渡使命完成之后，尤其是2019年中鐵總完成股份制改造之后，新成立的國鐵集團就不存在正部級之說了。目前的國鐵集團就是參照副部級規格來對待的，集團正職領導是副部級中管干部，集團副職領導是正廳級中管干部。

網上有人為“國鐵集團是正部級”的說法擺出過一個證據，那就是國鐵集團是目前全國唯一一家在集團層面設置了“辦公廳”的央企。那么這個觀點是否正確呢？

眾所周知，不論是在政府機關和事業單位、群團組織中，還是在企業中，“辦公室”的設置都很常見，但是“辦公廳”的設置卻不多見。雖然官方并未對此做出過明文規范，但是在實踐中大家還是遵循著一套規矩的：

一般來說，在黨政機關和參公管理的群眾團體、事業單位中，只有正部級及以上的機構（單位）才會設立“辦公廳”，副部級及以下的機構（單位）都只會設立“辦公室”（或綜合司、綜合處等）。

比如正部級的交通運輸部設有辦公廳，但副部級的國家鐵路局就只設有綜合司；正部級的共青團中央設有辦公廳，副部級的紅十字總會就只設有辦公室。

可有兩種例外情況：

一種是副省級城市的黨政“四大領導班子”機關可設立辦公廳，比如廣州市委辦公廳、深圳市人大常委會辦公廳；

另一種是各省紀委監委（副省部級）、各副省級城市紀委監委（正廳局級）可設立辦公廳，比如江西省紀委監委辦公廳、南京市紀委監委辦公廳。

在現實中，也存在有其他廳局級機關設立辦公廳的情況，但較為少見，例如福州市黨政“四大領導班子”機關目前仍設立辦公廳。

另外，受歷史習慣的影響，不少“由政轉企”改制而來的央企都曾在相當長的歲月里保留了“辦公廳”的叫法，比如歷史上的中石化、中國電信、國投集團、招商局集團等等，它們在集團總部層面都曾設有辦公廳。

由此可見，雖然“辦公廳”多見于正部級以上的機構（單位）中，但是“設立辦公廳”并非只是正部級以上機構（單位）的專利，很多副部級乃至廳局級機構（單位）也會設立辦公廳。

在2019年，國資委曾召開了一場中央企業開展“總部機關化”問題專項整改工作的會議，印發了一份名為《關于中央企業開展“總部機關化”問題專項整改工作的通知》的文件，要求各家央企“切實解決機構設置不科學、人員配置不合理等問題”、“優化總部機構和崗位設置，探索推行“扁平化”“大部門制”“項目制”管理”、“建立市場化職級名稱體系，規范總部機構名稱和職務稱謂”。

在那之后，國資委轄屬的各大央企們紛紛都把集團“辦公廳”改為了“辦公室”（或“綜合部”）。

盡管“去機關化”要求是對所有央企一視同仁的，但由于具體督導這項工作的是國資委，而并非所有央企都是受國資委監管的，這就導致了不同央企在整改時效上出現了差異：

比如由財政部履行出資人職責的金融央企中，就有不少繼續沿用了過去的“辦公廳”叫法，像是中信集團、光大集團這些副部級金融央企后來就仍在集團總部設有辦公廳。

同理，國鐵集團也不是受國資委監管的央企，況且它在2019年時還處于股份制改造的進程中，所以國鐵集團也沒有像其他國資委監管的央企一樣將“辦公廳”改為“辦公室”。

由此可見，對于央企來說，從“辦公廳”整改變更為“辦公室”（或“綜合部”）是一種大勢所趨，只是不同央企由于歷史習慣、轄屬關系的不同，在執行時效上有先后快慢的差異罷了。把國鐵集團設有辦公廳的現象當成一項“例外論”“特殊論”并加以發揮聯想，其實是站不住腳的。

另外我認為，國鐵集團之所以沒有像其他央企一樣改稱“辦公室”（或“綜合部”），還有一層重要原因就是國鐵集團迄今為止仍然承擔了不少行政職能，企業色彩并不純粹，還需要像體制內單位一樣承擔很多綜合協調事務，繼續叫“辦公廳”也有利于它開展工作。但是，這跟國鐵集團的級別沒有關系。

網上有人為“國鐵集團是正部級”的說法還擺出過一個證據，那就是國鐵集團的公章直徑大小是5cm，并強調5cm直徑大小的公章是正部級機構才能享有的資格。

作為對比，副部級的國家鐵路局的公章直徑大小就是4.5cm，比國鐵集團小了一號。那么這種觀點是否正確呢？

目前，各類機構（單位）印刻公章時主要依據的規則是1999年國家發布的《關于國家行政機關和企業事業單位社會團體印章管理的規定》。

這份規定對不同層級類型的機構（單位）公章直徑大小做出了明文要求，簡單來說就是：

國家級機構的印章直徑大小為6cm；

國家直屬的正部級機關（單位）、直屬臨時機構的印章直徑大小為5cm；

地方上的省級機關的印章直徑大小為5cm；

國家直屬的副部級機關（單位）、部委管理的副部級國家局的印章直徑大小為4.5cm；

地方上的地市州級、縣市區級機關（單位）的印章直徑大小均為4.5cm；

部委下屬機構（單位）的印章直徑大小為4.2cm；

地方上的鄉鎮級機關（單位）和駐外使領館的印章直徑大小均為4.2cm；

其他所有企業、事業單位、社會團體、行政機關內設機構的印章直徑大小均不得超過4.5cm（具體要求由公安部門或主管部門、主管地方確定）。

乍一看，國鐵集團的公章直徑大小設計的確是參照了國家直屬的正省部級機關（單位）的規格、也就是5cm，明顯超出了副省部級機關（單位）的4.5cm直徑大小的規格限制。

可是當我們仔細看的話，又會發現其中兩點蹊蹺之處：

第一，這份規定明確要求——

只要單位性質屬于企業，那么不論其“級別”高低，印章直徑大小均不得超過4.5cm。

由此看來，國鐵集團的公章直徑大小既然能夠達到5cm，那就說明在公章制發審批時并沒有把國鐵集團當成一家“企業”來看待。

第二，這份規定除了對印章直徑大小做出規范之外，還對印章樣式做了要求——

只有代表國家履行行政管理職責的機關（單位），印章中央才能刊刻國徽；而其他不具有行政管理職責的機關（單位）、政府臨時性機構（如議事協調機構）、派出性政府機關（如地區、盟）、鄉鎮基層行政機關、企業、社會團體等，印章中央都只能刊刻五角星。

由此看來，既然國鐵集團的公章上刊刻的是五角星、而不是國徽，那就說明在公章制發審批時沒有把國鐵集團當作一個代表國家履行行政管理職責的機關（單位）來看待。

如此一來，國鐵集團的公章印制做法就十分有趣了：

因為若嚴格按照這份規定來講的話，公章直徑大小既能達到5cm、中央還是刊刻五角星的就只有兩種情況：一種是國家直屬的臨時性行政機構（如議事協調機構），另一種是不具有行政管理職能的正部級國家直屬事業單位。

但顯然，這兩種身份都不適用于國鐵集團。換句話說就是，國鐵集團的公章刻制做法已經超出了一般規則的要求，屬于“特事特辦”——

即在沿用了原先鐵道部5cm直徑大小公章規格的同時，又仿照一般國有企業的做法把印章中央的國徽替換成了五角星。

既然都“特事特辦”了，那就說明我們不能再拿這份規則來生搬硬套到國鐵集團身上了。所以，依據這份規則來論證因為國鐵集團公章直徑大小是5cm、所以它就是正部級規格——這個邏輯自然也就站不住腳了。

網上有人為“國鐵集團是正部級”的說法還擺出過一個證據，就是國鐵集團的門衛是由武警站崗。那么這個觀點是否正確呢？

根據2020年修訂的《武裝警察法》規定，須由武警負責警衛執勤任務的目標包括重大活動、重要公共設施、重要工程、重要樞紐、重要交通點、監獄看守所等等；

在現實中，除了絕大多數省部級機關單位之外，一些省會城市的黨政機關，以及中石油、中石化、中航科技、中國印鈔造幣總公司、大使館、領事館等等這些事關金融、能源、軍工、外交安全命脈的央國企和外事機構門口也都是有武警站崗的。

由此可見，一個機構（單位）的門衛會不會安排武警站崗，主要是根據這個機構（單位）的安全保衛需求高低來確定，而不是根據這個機構（單位）的行政級別高低來確定。為中國印鈔造幣總公司執勤的武警或許比國鐵集團還要多，但這依然改變不了它只是央行下屬的一個廳級單位的現實。

網上有人為“國鐵集團是正部級”的說法還擺出過一個證據，那就是國鐵集團旗下轄屬有事業單位、甚至在地方鐵路局中還設有政法委，行政色彩十分濃郁，明顯跟一般的央企不同。那么這種觀點是否正確呢？

前文中介紹過，鐵道部的撤銷改制不過是12年前才發生的故事，國鐵集團掛牌成立也只過去了6年光景。對于鐵路這么一個擁有200多萬職工的龐大系統來說，徹底完成“由政轉企”不是一朝一夕能夠實現的，如果把2013年之前的歷史也算上的話，那么鐵路系統的拆分改制已經持續了近三十年之久。

1998年，國辦印發的《鐵道部職能配置、內設機構和人員編制規定》中指出：鐵道部實行政企分開，根據行業特點和當前實際，通過改革界定政府管理職能、社會管理職能、企業管理職能并逐步分離——也就是從這時起，鐵路系統的拆分改制大幕就被掀開了：

2000年，中國鐵路機車車輛工業總公司（原鐵道部機車廠）從鐵道部分離，改組成中國南車、中國北車兩大央企。后來，南車和北車又合并為了一家新的央企——中國中車集團。

2000年，中國鐵路工程總公司（原鐵道部基本建設總局）從鐵道部分離，這就是今天央企中國鐵路工程集團（中國中鐵）的前身。

2000年，中國鐵道建筑總公司（原鐵道兵部隊）從鐵道部分離，這就是今天央企中國鐵建集團的前身。

2000年，中國土木工程公司（原鐵道部援外辦公室）從鐵道部分離，改組成一家新的央企——中國土木集團。后來，中國土木集團整體并入了中國鐵建集團。

2000年，中國鐵路通信信號工程公司從鐵道部分離，這就是今天央企中國通號集團的前身。

2000年，原先隸屬于鐵道部的十所高校或被劃轉給地方、或被并入其他高校，包括北方交通大學（現北京交通大學）、唐山鐵道學院（現西南交通大學）、長沙鐵道學院（并入中南大學）、上海鐵道大學（并入同濟大學）、大連鐵道學院（現大連交通大學）、蘭州鐵道學院（現蘭州交通大學）、華東交通大學、鐵道兵工程學院（現石家莊鐵道大學）、南京鐵道醫學院（并入東南大學）、蘇州鐵道師范學院（并入蘇州科技大學）。

2004年，鐵通公司的隸屬關系從鐵道部移交國資委，獨立成一家新的央企。后來，鐵通又被并入了中國移動。

2004年，中國鐵路物資集團（原鐵道部物資管理局）的隸屬關系從鐵道部移交國資委，獨立成一家新的央企。后來，中鐵物又與中國誠通的物流板塊整合為了一家新的央企——中國物流集團。

2004年，原先隸屬于鐵道部的1000多家醫院、中小學校、職業技術學校全部移交地方。

2009年，中編辦印發《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法專項編制的通知》。此后幾年中，全國76個鐵路檢察院、17個鐵路中級法院、58個鐵路基層法院全部完成改制，劃歸政法系統。

2019年，《鐵路公安機關管理體制調整工作實施方案》發布，鐵路公安機關全部劃轉交由公安部統一領導管理，鐵路系統不再參與任何領導管理。

目前，國鐵集團在內部機構（單位）設置上的確還帶有不少行政機關色彩，比如下轄了鐵道黨校、鐵道博物館、鐵道戰備舟橋處等3家事業單位，擁有鐵道出版社、《人民鐵道》報業、鐵路專運中心、鐵路文工團這些非完全市場化的企業，集團向下派駐有若干安全監督管理特派員和審計特派員，有的地方鐵路局還保留了政法委的設置，等等。

但是，這些情況都屬于鐵路改制過程中的歷史遺留問題，比如地方鐵路局政法委早已不是鐵路公安、鐵路法院、鐵路檢察院的上級機關，它存在的意義是給鐵路公安、鐵路法院、鐵路檢察院提供信息共享、協同保障；鐵道出版社雖然在業務上要接受國鐵集團的主管，但是它也和其他“文化類”央企一樣都是由財政部受托履行出資人職責。

更重要的是，這些內部機構（單位）的設置頂多只能說明國鐵集團仍存在“政企合一”的成份，并不能論證國鐵集團屬于何種行政級別。

綜上，國鐵集團到底是不是一家正部級央企，其實答案已經不言而喻了。

還是那句話：副部級就是央企目前能夠達到的最高級別，如今我國已經沒有任何一家央企的規格是正部級。