曾麗娟:“新市民社區(qū)”治理水平提升的實踐困境與突破路徑

曾麗娟.“新市民社區(qū)”治理水平提升的實踐困境與突破路徑[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(03):113-117.

搬遷群眾因搬遷導(dǎo)致的地域轉(zhuǎn)變，從原來依靠土地生活的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)新市民，改變了其原有的生產(chǎn)生活方式。如何強化新市民社區(qū)后續(xù)治理，不斷提升新市民社區(qū)治理效能成為推進基層治理現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)之一。因此，面對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新要求，如何新市民社區(qū)后續(xù)治理水平？在提升過程中面臨哪些現(xiàn)實挑戰(zhàn)和困境？其內(nèi)在影響邏輯以及實現(xiàn)路徑如何？深入思考和探討這些問題，對于如何針對現(xiàn)實挑戰(zhàn)選擇優(yōu)化路徑，進而提升新市民社區(qū)后續(xù)治理水平具有極其重要的意義。

一、推進新市民社區(qū)后續(xù)治理面臨的實踐困境

我國采取多種措施推進新市民社區(qū)治理，搬遷群眾的發(fā)展意識、精神面貌、內(nèi)生動力持續(xù)向上向好，鞏固了脫貧攻堅成果，但仍然面臨著不少挑戰(zhàn)。其中，最為突出的挑戰(zhàn)，就是生活空間、社會空間和生產(chǎn)空間的變化對新市民社區(qū)后續(xù)治理帶來的影響和沖擊。

（一）生活空間變化對“穩(wěn)得住”的影響和沖擊，導(dǎo)致搬遷群眾安全感不夠高

搬遷群眾從貧困地方遷入新安置社區(qū)，脫離了原有生活的村莊社區(qū)，意味著“身體離場”，生產(chǎn)方式分化、生活模式變化、社交關(guān)系疏離等因素必然影響搬遷群眾的安全感。從調(diào)研情況看，一些新市民社區(qū)與“穩(wěn)得住”的要求還存在一定差距。在生產(chǎn)方式方面，大部分搬遷群眾離開村莊、離開土地后，諸如種養(yǎng)殖水稻、玉米、豬、牛等傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式已失去了再生產(chǎn)的根基，由于能力素質(zhì)整體偏低，必然面臨分化、轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和考驗，在短時間內(nèi)難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的生產(chǎn)方式，因而有搬遷群眾反映“無法找到合適的崗位”。在生活模式方面，新市民從農(nóng)村搬到城鎮(zhèn)社區(qū)，改變了傳統(tǒng)的生活模式。生活節(jié)奏上，有搬遷群眾反映“如今很多時候要受到法定規(guī)則和其他制度的約束，很難再像從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時那樣相對自由地規(guī)劃自己的生活”；在生活消費上，已由完全自給或半自給轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆揽抠徺I，有搬遷群眾反映“消費支出壓力大”；在生活環(huán)境上，搬遷群眾對社區(qū)環(huán)境改造愿望，比如搬遷群眾反映“小區(qū)年久失修，存在安全隱患”“路燈安裝不夠，夜里出行不便”“樓房墻面滲水”“停放車輛難”等問題。在人際關(guān)系方面，當(dāng)搬遷群眾生活實踐的場域發(fā)生了遷移，基于血統(tǒng)和地緣形成的關(guān)系逐步弱化。比如在交流上，有搬遷群眾反映“希望繼續(xù)保留農(nóng)村那種‘田間地頭’‘房前屋后’方式”；又比如在互動上，搬遷的群眾與未搬遷的村民聯(lián)系的次數(shù)越來越少，有搬遷群眾反映“相互之間的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)了”。

（二）社會空間變化對“融得入”的影響和沖擊，導(dǎo)致搬遷群眾歸屬感不夠高

搬遷群眾遷入新安置社區(qū)，脫離了原有生活的村莊社區(qū)，不再是生產(chǎn)意義上的農(nóng)民而意味著“身份缺場”，需要改變原有的身份和意識，以城鎮(zhèn)居民的新身份自覺融入新的場域進行生產(chǎn)生活。從調(diào)研情況看，一些新市民社區(qū)的制度銜接度較低、傳統(tǒng)文化習(xí)俗消解難、城鎮(zhèn)居民身份獲取意愿不夠好、公共服務(wù)不力等因素影響了搬遷群眾歸屬感，與“融得入”的要求還存在一定差距。在制度銜接度方面，有社區(qū)干部反映“搬遷群眾的戶籍、社保、醫(yī)保等關(guān)系遷入城鎮(zhèn)社區(qū)，但人卻回居住地生產(chǎn)生活”，導(dǎo)致新市民社區(qū)不同程度地存在“兩脫節(jié)、兩難管”問題，最終造成搬遷群眾在“遷入地不好管、遷出地管不好”的困境。在傳統(tǒng)文化習(xí)俗方面，搬遷群眾的家族意識對融入新市民社區(qū)生活造成了阻礙，影響了新市民社區(qū)治理效能。比如搬遷的彝族非常重視“家支”身份，他們搬遷到新社區(qū)后仍然習(xí)慣性地按照“家支”和傳統(tǒng)習(xí)俗進行自我管理，在支持社區(qū)統(tǒng)一管理上不夠積極。在城鎮(zhèn)居民身份獲取方面，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些搬遷群眾反映“不愿意將農(nóng)村戶籍變更為居民戶籍”，擔(dān)心“變更后無法享受地力補貼、生態(tài)補貼等惠民政策”。在社區(qū)公共服務(wù)方面，一些公共服務(wù)設(shè)施由于管理維護經(jīng)費不足、管理方式粗放等，配套設(shè)施破損后得不到及時維修，部分安置社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施成為擺設(shè)，使用率不高。

（三）生產(chǎn)空間變化對“能致富”的影響和沖擊，導(dǎo)致搬遷群眾幸福感不夠高

搬遷群眾由于長期扎根于農(nóng)村，其根深蒂固的農(nóng)民意識和行為習(xí)慣很難在短期改變，而新市民社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，“迫使”他們形成“自覺的”的社區(qū)居民意識，因而對“跨越式”的現(xiàn)代化文明生活很難快速適應(yīng)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些新市民社區(qū)的現(xiàn)代化治理匹配度較低、現(xiàn)代化生活適應(yīng)性不夠好等因素影響了搬遷群眾幸福感，特別是“能致富”的壓力較大。在社區(qū)就業(yè)保障方面，一方面，搬遷群眾由于缺乏過硬的專業(yè)技能，對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的推廣和運用較難，導(dǎo)致一些搬遷群眾“很難找到適合自己的就業(yè)崗位”。另一方面，企業(yè)就業(yè)對員工素質(zhì)要求門檻較高，社區(qū)對安置人員就業(yè)所需專業(yè)知識提升、技能培訓(xùn)等匹配不及時，導(dǎo)致就業(yè)保障不力。在社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，安置點產(chǎn)業(yè)配套不完善，無大型用工企業(yè)，吸納就業(yè)務(wù)工力度不足。后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育不夠，缺乏龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體，發(fā)展后勁不足。一些社區(qū)對自身具備的優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)價值挖掘認(rèn)識不清，周邊產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有因地制宜、統(tǒng)一規(guī)劃具有自身特色的產(chǎn)業(yè)。

二、推進新市民社區(qū)后續(xù)治理的突破路徑

（一）抓“安身”保安全，打好“穩(wěn)得住”持久戰(zhàn)。

抓“安身”保安全，就是通過建設(shè)新居所、過上新生活解決搬遷群眾因脫離原有村莊造成“身體離場”的問題。要健全完善社區(qū)組織體系，構(gòu)建自治治理體系，制定社區(qū)自治規(guī)則，完善陣地建設(shè)等措施，打好“穩(wěn)得住”持久戰(zhàn)，彌補生產(chǎn)方式分化，適應(yīng)模式變化，加強人際關(guān)系交流，提高搬遷群眾安全感，實現(xiàn)新市民社區(qū)“穩(wěn)得住”，確保搬遷群眾過上新的社區(qū)生活。一是健全完善新市民社區(qū)組織體系。推進在地化實踐，全面落實屬地管理，合理設(shè)置新市民社區(qū)黨組織，選優(yōu)配強領(lǐng)導(dǎo)班子，嚴(yán)格落實責(zé)任，積極推進新市民社區(qū)治理，確保搬遷群眾有效納入社區(qū)統(tǒng)一治理。二是加強社區(qū)主體培育，構(gòu)建新市民社區(qū)自我治理新體系。在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，穩(wěn)步推進居委會成立，構(gòu)建以“黨建為核心、政府為主導(dǎo)、社區(qū)為平臺、社工為紐帶、社會組織為支撐、居民共參與”的治理新模式，政府不“包辦代替”，不唱“獨角戲”，推動多元主體參與治理，尋求最大公約數(shù)，形成強大合力，切實解決搬遷群眾安全感不高的問題，推進新市民社區(qū)“穩(wěn)得住”工作。三是完善社區(qū)自治規(guī)則。按照“宜細(xì)宜實不宜空”的原則，探索建立新市民社區(qū)建設(shè)、治理和服務(wù)一體的“村集體事務(wù)”數(shù)字化管理平臺，全面提升社區(qū)綜合治理水平。比如貴州榕江縣創(chuàng)新“一數(shù)管理”啟動“村集體事務(wù)”小程序，全面覆蓋制定并落實居規(guī)民約，最大限度保留“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時那樣相對自由地規(guī)劃自己生活”的節(jié)奏，最大限度維持搬遷群眾的人際關(guān)系，加強搬遷群眾的交流和互動。四是完善陣地建設(shè)。實施“安居”工程，加強新市民社區(qū)陣地建設(shè)，積極梳理社區(qū)居住設(shè)施存在的安全隱患，加強社區(qū)樓房墻面滲水、路燈損壞、車輛停放難等問題的解決，不斷優(yōu)化搬遷群眾宜居環(huán)境。

（二）抓“安心”增歸屬，下好“融得入”精準(zhǔn)棋

抓“安心”增歸屬，就是通過完善制度機制，加強社區(qū)公共服務(wù)，融合文化習(xí)俗，增強城鎮(zhèn)居民身份認(rèn)同，解決搬遷群眾“身份缺場”問題，下好“融得入”精準(zhǔn)棋，自覺融入城鎮(zhèn)社區(qū)生活。一是加強新市民社區(qū)制度銜接，完善社區(qū)治理機制。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的身份制度和現(xiàn)實體制的壁壘，加強搬出地和搬入地制度銜接，有效解決搬遷群眾的戶籍、社保、醫(yī)保等問題，同時完善宣傳動員、搬遷補償、公共服務(wù)等機制，破解其“遷入地不好管、遷出地管不好”的困境。二是拓展公共文化空間，加強文化建設(shè)。要結(jié)合新市民的民族文化特點，為搬遷群眾開展新生活提供更多的空間和機會，進而增強搬遷群眾的歸屬感，提高搬遷群眾對社區(qū)生活的適應(yīng)性和融入度。一方面推動公共文化資源向新市民社區(qū)傾斜，挖掘和利用好各種民俗文化資源，比如通過辦好火把節(jié)、苗年等民族節(jié)日活動，引導(dǎo)搬遷群眾樹立新時代文明新風(fēng)尚。另一方面在新市民社區(qū)支持搬遷群眾自發(fā)打造具有交流性、娛樂性、生活性的公共文化空間，進一步促進民俗文化交流，提升搬遷群眾文化認(rèn)同和情感認(rèn)同。三是提高公共服務(wù)水平。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》，著力完善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施投融資體制機制，給予財政補助，推動社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)升級。截止2023年11月底，河南省在新市民社區(qū)累計新建694個“一站式”綜合服務(wù)設(shè)施，很好地回應(yīng)社區(qū)居民在安全消防、設(shè)施維護、社區(qū)服務(wù)等方面的公共訴求和個人訴求渠道，消除地方政府在社區(qū)治理中的信息盲區(qū)。四是創(chuàng)新物業(yè)服務(wù)管理方式。通過公開招標(biāo)引進有資質(zhì)、信譽好的專業(yè)化物業(yè)管理公司，制定現(xiàn)代化物業(yè)管理方案，明確物業(yè)費標(biāo)準(zhǔn)、管理內(nèi)容和服務(wù)人員待遇，提供“24小時自治式”物業(yè)服務(wù)。積極探索物業(yè)黨建聯(lián)建帶動物業(yè)服務(wù)管理創(chuàng)新模式，推動“政府主導(dǎo)＋物業(yè)公司”管理模式。通過發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、盤活現(xiàn)有經(jīng)營性資產(chǎn)、加大招商引資引進企業(yè)、社區(qū)領(lǐng)辦、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等方式，拓展補充物業(yè)服務(wù)管理資金。開展新市民社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理示范社區(qū)創(chuàng)建活動，提供更多共性化和個性化的服務(wù)。采取優(yōu)惠政策，引導(dǎo)搬遷群眾適當(dāng)繳納一定的物業(yè)管理費。

（三）抓“安業(yè)”強幸福，唱好“能致富”重頭戲

抓“安業(yè)”最關(guān)鍵的是抓就業(yè)，這是要唱好“能致富”重頭戲。推進新市民社區(qū)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，充分保障搬遷群眾就業(yè)，使新市民社區(qū)群眾實現(xiàn)美好生活的向往，逐步適應(yīng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。一是加強社區(qū)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自給解決社區(qū)就業(yè)問題。要用好鄉(xiāng)村振興資金，優(yōu)化惠農(nóng)政策，積極發(fā)展社區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，最大限度自給解決社區(qū)就業(yè)問題。同時，要加強縣城與縣城之間的聯(lián)系，以社區(qū)為窗口，加大企業(yè)招引力度，給予政策支持和資源鏈接，讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)到社區(qū)發(fā)展，緩解就就業(yè)壓力。結(jié)合周邊企業(yè)和扶貧車間用工需求，了解群眾就業(yè)需求，有針對性地組織搬遷群眾參加培訓(xùn)，提升就業(yè)競爭力。近年來，云南省通過建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、聯(lián)動企業(yè)、技能培訓(xùn)等方式，組織全省109個800人以上新市民社區(qū)，持續(xù)開展助力“百日攻堅行動”促進新市民轉(zhuǎn)移就業(yè)專項行動，持續(xù)做好了新市民社區(qū)就業(yè)“后半篇文章”。截至2024年4月，109個800人以上新市民社區(qū)勞動轉(zhuǎn)移平均就業(yè)率達(dá)93.8%，實現(xiàn)了“零就業(yè)”家庭動態(tài)清零。二是拓展社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑，深化社區(qū)就業(yè)渠道。持續(xù)用好東西部協(xié)作機制，聚焦跨區(qū)域勞務(wù)協(xié)作，加大有組織勞務(wù)輸出,建立政府引導(dǎo)、市場配置、輸出有序的長效工作機制，加強信息對接、培訓(xùn)聯(lián)動，形成常態(tài)化崗位信息共享和發(fā)布機制。充分利用就業(yè)補助、東西部協(xié)作、財政銜接資金等各類資金引進建設(shè)幫扶車間，通過增設(shè)公益性崗位等措施解決群眾就近就業(yè)需求。開展東西部協(xié)作職業(yè)技能培訓(xùn)，著力讓搬遷群眾成為“素質(zhì)高、專業(yè)強、技術(shù)硬”的技能型人才，讓新技能變成“金飯碗”和增收致富“硬門路”。貴州黔南州按照“廣州總部+黔南基地”模式，共建了15個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引進了82個勞動密集型企業(yè)，解決了7491個脫貧勞動力就業(yè)，不斷深化了東西部協(xié)作。三是用好國家?guī)头鲋С终撸岣呱鐓^(qū)就業(yè)水平。充分利用全國易地扶貧搬遷集中安置點財政、金融、人才、土地等方面的優(yōu)勢。撬動政策紅利，把政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，探索以社工項目帶動新市民社區(qū)治理，吸納搬遷群眾融入社工隊伍建設(shè)，實現(xiàn)高水平就業(yè)。

作者系中共貴州省委黨校公共管理學(xué)院教師，貴州財經(jīng)大學(xué)在讀博士。來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年3期