論鄉鎮治理與綜合行政執法

一、

“郡縣治，天下安”。在傳統社會結構中，郡縣已經是王朝行政權力的末梢了。在我國現行行政科層結構中，鄉鎮（街道）則是行政權結構的末梢。鄉鎮（街道）既是末梢亦是基石，而這正是鄉鎮治理的重要性。

群體在社會化過程中，個體對規則的遵守與服從，其對秩序的構建具有重要價值。毋庸諱言，訓誡及規勸等作為一種措施，能迫使個體服從規則，進而實現社會秩序的穩定狀態。不論是行政處罰、或是刑事處罰，都是要實現這個價值。

二、

在我的多篇文章，都強調了這么一個觀點：

從上世紀八十年代至今，我國鄉鎮的行政權發生緩慢的變遷。基于依法行政及法治政府建設的前提，鄉鎮的行政處罰權受到了限制與剝奪，這雖然從根本上遏制了當時基層社會的亂象，但沒有行政處罰權的鄉鎮政府就猶如無牙的老虎。

即使到了2000年的時候，基層政府的法外處罰權依然盛行，刁民與酷吏是當時基層治理的真實寫照。當時鄉鎮林業行政管理，面對巨額經濟利益的誘惑，林區的村民盜伐行為泛濫，而林業站為了制止這種行為，或者對盜伐者直接進行體罰等、或者是任用村里的惡少當護林員，法外處罰權驅動著行政執法行為，并間接扭轉了盜伐林木的風氣。更有甚者，如當時鄉鎮的計劃生育工作、2006年前農村公余糧征收工作等等。

三、

要觀察鄉鎮行政權的歷史變遷，才能立足當下，分析鄉鎮賦權的合理性與必要性。

鄉鎮的行政處罰權被剝奪之后，其猶如被拔了獠牙的老虎，當行政處罰權集中到縣級各部門時，鄉鎮治理就出現了“看得見管不了、管得了看不見”的局面。

2019年初，中辦、國辦聯合印發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》。2021年1月，《行政處罰法》經十三屆全國人大二十五次會議修訂。各省相繼編制鄉鎮賦權事項清單，以及新一輪的鄉鎮機構改革，最終成立了副科級事業編的綜合行政執法隊。

目前，鄉鎮（街道）綜合行政執法工作的混亂局面，在很大程度上是被“一支隊伍管執法”這種似是而非的口號攪亂了。

基于依法行政及法治政府建設的前提，行政管理包括了行政執法，而行政執法的本質則是行政管理。行政執法具體又包括了行政許可、行政確認、行政檢查、行政強制（措施、執行）、行政調查、行政處罰、行政征收（征用）、行政給付、行政命令等。

鄉鎮（街道）賦權是賦予行政處罰權，而行政處罰的前提則是行政調查。因此，鄉鎮綜合行政執法隊的核心工作是行政調查，或是說是基于違法線索而啟動的行政調查程序，并以后續的行政處罰作為必然追求的結果。

四、

重新賦予鄉鎮法定處罰權，并成立綜合行政執法隊，負責對違法線索開展行政調查，并以屬地管轄的行政處罰為內在驅動，有效提升鄉鎮基層社會治理能力。

如下圖所示：

基于本輪鄉鎮（街道）機構改革所形成的格局，“五辦兩中心”履行行政管理職能職責，而“綜合行政執法隊”則負責狹義的行政執法。行政管理又具體包括許可、監督及審核等職能職責，而狹義的行政執法則包括行政檢查及行政調查。在此過程中，“五辦兩中心”與“綜合行政執法隊”存在協作與線索移送的關系。

綜合行政執法隊針對違法線索開展行政調查，并根據調查結論作出擬處罰建議報鄉鎮主要負責人審核。最終，以鄉鎮（街道）的名義對當事人作出行政處罰決定書。于是，鄉鎮實現了對違法行為的矯正，并實現了基層社會治理的職能職責。

五、

鄉鎮綜合行政執法事關鄉鎮治理能力提升，若是立足于綜合行政執法大隊長而推此項工作，那效果不啻于小馬拉大車；若是立足于鄉鎮（街道）的書記、鄉（鎮）長，那效果則是火車頭帶動效應。

如何從“小馬拉大車”轉向“火車頭帶動”，這又涉及到理念轉變、分工負責及政績考核等問題了。

鄉鎮缺乏行政處罰權，就猶如失去獠牙的老虎。如今，重新賦予鄉鎮行政處罰權，正是要賦予鄉鎮行政訓誡的能力，并有效矯正當事人的違法行為。因此，如何有效使用上級賦予的行政處罰權，從而更好提升基層社會治理能力，這是基層社會治理方法或理念的根本性轉變。

基于集體領導、分工負責的《黨章》規定，鄉鎮（街道）的綜合行政執法隊一般由武裝部長或副職分管，而這幾乎也就是武裝部長或副職的工作了。然而，根據政府系列的行政首長負責制，行政執法是實現行政處罰的工具，而鄉（鎮）長則是基層社會治理的第一責任人。因此，若鄉（鎮）長未從根本上轉變觀念，視綜合行政執法僅是分管副職的事情，這種分工負責會削弱基層治理整體效能的發揮。同時，行政處罰是以鄉（鎮）政府的名義作出，而鄉（鎮）長則是該處罰決定的實審核者。

因非法獲利而導致違法行為，違法行為會破壞社會秩序，失序的社會狀態導致各類矛盾叢生，進而大概率誘發治安案件或刑事案件。在基層社會治理過程中，以行政處罰作為基層社會治理的有效驅動，將當事人的違法行為消除在萌芽狀態，及時制止違法行為的進一步蔓延及擴大。因此，基層社會治理成效就應當列為政績考核的內容，這樣才能有效推動鄉鎮的書記及鄉鎮長，認真思考綜合行政執法工作應當如何開展。

六、

最后，說一點不是題外話的題外話，

基于鄉鎮行政權的歷史變遷，本輪鄉鎮賦權及綜合行政執法隊的成立，其目的是既要依法依規，保障公民的各項合法權利，又要有效提升政府的基層治理能力。

要實現這樣的目的，若沒有火車頭的帶動效應，僅憑小馬拉大車不僅拉不動，最后還可能會被活活累死。因此，不僅綜合行政執法隊的隊員需要培訓學習；鄉鎮的黨委書記及鄉鎮長同樣需要培訓學習。

陳浩 記于知止堂上

2026年1月30日