《商事調解條例》實施后的核心機遇與四大挑戰

2026年1月6日，國務院總理李強簽署第789號國務院令，正式公布《中華人民共和國商事調解條例》（以下簡稱《條例》），明確自2026年5月1日起施行。作為我國首部專門規范商事調解活動的行政法規，《條例》的頒行結束了商事調解領域長期“于法無據”的規范缺失狀態，標志著該機制從實踐探索邁入法治化、規范化發展的新階段。其立法價值不僅在于填補制度空白，更在于通過明確商事調解的法律地位、收費機制、程序規則等核心要素，為構建多元化糾紛解決體系提供重要支撐。然而，行政化管理思維與市場化運行規律的碰撞，亦使《條例》在實施中面臨諸多結構性挑戰。本文結合《條例》具體條款、立法原意及行業實踐，系統分析其實施后的機遇與挑戰，并提出針對性破局路徑。

一、《條例》實施后的核心機遇 （一）收費機制合法化：終結“調解免費”認知誤區，激活市場內生動力

長期以來，社會對“調解不收費”存在普遍性誤讀，根源在于《中華人民共和國人民調解法》第四條規定“人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用”，但法律未明確其他調解組織的收費權限。實踐中，商事調解組織因缺乏明確法律依據，多依賴政府補貼或法院案源，導致專業化服務能力受限、資源投入不足，難以形成可持續發展機制。

《條例》第十六條首次以行政法規形式明確規定：“商事調解組織可以收取商事調解費用。商事調解組織應當按照公平、合理的原則制定商事調解費用標準，并向社會公開。”該條款具有三重法律意義：其一，確立收費合法性，明確商事調解組織基于服務對價收取費用的權能，打破“調解即公益”的認知枷鎖；其二，賦予市場化定價權，費用標準由組織根據服務成本、市場供需自主確定，無需履行政府審批或備案程序，體現“市場主導、政府監管”的治理邏輯；其三，強化透明度義務，通過公開收費標準保障當事人知情權，防范亂收費風險，增強行業公信力。

收費機制的破冰將直接推動商事調解從“公益附庸”向“專業服務”轉型。據中國國際貿易促進委員會調解中心2025年統計數據顯示，全國商事調解機構平均年收入不足200萬元，超60%依賴財政撥款。隨著《條例》實施，預計三年內行業市場化收入占比將從不足30%提升至70%以上，為人才引進、技術升級、國際網絡拓展提供穩定資金來源。

（二）法律地位升維：從“邊緣補充”到“主流爭議解決機制”

《條例》通過明確商事調解的法律效力與程序銜接機制，推動其成為與訴訟、仲裁并列的“第三大爭議解決機制”。核心體現為：

1. 協議效力強化：《條例》第二十二條規定“經調解達成的協議，當事人可以依法向人民法院申請司法確認”，賦予調解協議強制執行力，大幅提升商事主體選擇意愿。
2. 程序銜接機制：鼓勵“訴前委派調解”“仲前聯合調解”等模式，明確調解與訴訟、仲裁的程序轉換規則，避免“調解空轉”。

從國際經驗看，美國JAMS、英國特許仲裁員協會（CIArb）等機構通過市場化運營，已成為全球頂級爭議解決品牌，年處理案件超10萬件。我國商事調解行業可依托《條例》的制度紅利，在跨境投資、知識產權、數字經濟等新興領域構建國際競爭力，助力從“規則接受者”向“規則引領者”轉變。

（三）服務體系升級：專業化與國際化雙軌并進

收費合法化倒逼行業能力建設，推動服務體系向專業化、國際化升級：

• 人才梯隊重構：資金投入調解員職業培訓、涉外法律研修及跨學科知識更新；
• 技術平臺迭代：開發智能案件匹配、在線調解、電子簽約等技術工具，提升服務效率；
• 國際網絡拓展：對接《新加坡調解公約》，推動調解協議跨境執行，吸引跨國爭議當事人。

（一）組織定性模糊：獨立法人地位缺失制約長遠發展

《條例》第二條第二款規定：“本條例所稱商事調解組織，是指依照本條例規定設立，不以營利為目的開展商事調解活動的組織。”相較于征求意見稿中“非營利法人”的定性，現行條款刪除了“法人”要求，僅強調“不以營利為目的”，引發三重法律風險：

1. 治理結構失范：非獨立法人組織通常依附于行政機關、行業協會或企業，決策機制易受干預，難以建立現代法人治理架構。例如，某省商會下屬調解中心因無獨立法人資格，調解員任免、財務支出均需層層審批，導致響應遲緩、服務質量參差。
2. 融資能力受限：獨立法人地位是社會資本投資、銀行貸款的前提。當前商事調解機構多為民辦非企業單位，注冊資本低、資產規模小，難以吸引專業投資。對比《中華人民共和國仲裁法》將仲裁機構定位為“公益性非營利法人”，可獨立接受捐贈、開展國際合作，商事調解若長期缺乏獨立法人地位，將錯失市場化融資機會。
3. 責任承擔不足：非獨立法人組織因財產混同，難以獨立承擔賠償責任。

國際實踐表明，新加坡國際調解中心（SIMC）、香港調解資歷評審協會（HKMAAL）均采用獨立法人模式，通過市場化運作實現可持續發展。我國應借鑒此經驗，明確商事調解組織的法人屬性。

（二）活動范圍邊界不清：監管剛性與市場需求的矛盾

《條例》第二條第一款通過“正面列舉+負面排除”界定商事調解范圍，正面涵蓋貿易、投資、金融、知識產權等領域，負面排除婚姻家庭、勞動人事等民事糾紛。但“商事爭議”內涵仍存模糊地帶，導致實踐爭議：

1. 新型爭議定性難：數字經濟催生數據權益、算法侵權、虛擬財產交易等新型糾紛，兼具商事與民事屬性。例如，電商平臺與商家因“流量分配算法”產生的爭議，調解組織可能因擔心“越界”而拒絕受理，違背《條例》“高效解紛”宗旨。
2. 監管處罰風險高：《條例》第二十八條、第二十九條規定，擅自開展商事調解最高可處30萬元罰款，違規開展業務可吊銷執業證書。在行業“內卷”背景下，群眾監督或同行舉報可能導致調解組織“動輒得咎”。

《條例》第九條將設立審批權從縣級司法行政部門上移至省級，要求“設區的市級司法行政部門初審后報省級部門審查決定”，審查期限延長至20個工作日（不含省級終審）。此調整雖利于統一監管標準，但顯著提高設立門檻：

1. 區域分布失衡加劇：東部沿海商事活動密集，但審批流程復雜可能導致“想設不能設”；中西部欠發達地區因缺乏專業人才和市場基礎，即便降低門檻亦難吸引投資。
2. 中小機構創新活力受抑：小型專業調解所難以承擔復雜審批成本，頭部機構憑借資源優勢易形成壟斷，擠壓中小機構生存空間。

《條例》第十二條參照仲裁員資格設定調解員準入條件，要求具備法律職業資格、相關從業經驗或專業職稱。但調解的核心是“合意”而非“權威”，此規定存在三重矛盾：

1. 排斥經驗型人才：資深調解員可能因無法律職業資格或相應職稱被排除。
2. 增加當事人選擇成本：嚴格資質要求導致調解員數量不足，尤其在三四線城市，當事人面臨“找不到合適調解員”的困境。
3. 引發協議效力爭議：當事人可能以“調解員資質不符”為由反悔協議。

1. 明確法人屬性：修訂《條例》第二條，采用“非營利法人”定性，要求登記為民辦非企業單位法人或社會團體法人，賦予獨立財產權、決策權與責任承擔能力。
2. 動態劃定活動范圍：以“主體是否以營利為目的從事經營活動”為核心判定“商事爭議”，對新型爭議采取“個案認定+動態調整”模式，建立“負面清單”僅禁止刑事附帶民事賠償等明顯非商事糾紛。

1. 分級分類審批：全國性、綜合性調解機構實行省級審批，區域性、專業性機構下放市級甚至縣級審批，試行“告知承諾制”“容缺受理”簡化流程。
2. 柔性執法機制：設立舉報申訴復核程序，推行“首違不罰”清單，避免“一刀切”處罰抑制創新。

1. 雙軌制資質認證：建立“基礎資質+專項能力”體系。基礎資質要求公道正派、無不良記錄；專項能力通過培訓考核授予（如知識產權調解、金融調解專項證書），認可行業推薦、當事人評價等柔性標準。
2. 繼續教育與信用管理：建立調解員繼續教育學分制，定期更新金融、科技等前沿知識；構建信用檔案與退出機制，對違規者及時清退。

1. 資金保障多元化：擴大政府購買服務覆蓋范圍，優先支持跨境、知識產權等復雜爭議調解；設立商事調解發展基金，吸引社會資本投入。
2. 國際規則銜接：推廣“調解協議跨境執行”試點，對接《新加坡調解公約》；支持調解機構加入國際調解協會（IMI），參與國際規則制定。

總之，《商事調解條例》的頒行是我國爭議解決領域的重要里程碑，其通過收費合法化激活市場基因、司法確認強化協議效力、程序銜接拓展應用場景，為構建具有國際競爭力的商事調解體系奠定法治基礎。然而，組織定性模糊、活動范圍邊界不清、設立門檻抬升、資質要求僵化等挑戰，仍需通過立法完善、機制創新、人才戰略與生態培育系統破解。未來，唯有在法治框架下釋放市場活力，在規范管理中激發創新動能，方能推動商事調解從“本土探索”邁向“國際引領”，為全球爭議解決貢獻中國方案。隨著配套制度的完善與實踐深化，一個市場化、專業化、國際化的商事調解新格局正加速形成。