農(nóng)村集體 “三資” 發(fā)包違規(guī)典型案例的法律剖析與風(fēng)險(xiǎn)警示

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（以下簡稱 “三資”）是保障農(nóng)民權(quán)益、支撐鄉(xiāng)村振興的 “錢袋子” 與 “壓艙石”。然而，在 “三資” 發(fā)包管理實(shí)踐中，部分基層干部無視制度規(guī)范與法律紅線，通過低價(jià)發(fā)包、暗箱操作、優(yōu)親厚友等方式侵害集體利益，引發(fā)群眾強(qiáng)烈不滿。本文結(jié)合近期各地查處的典型案例，從法律視角剖析違規(guī)行為本質(zhì)，深挖問題根源，并提出規(guī)范路徑，為基層 “三資” 管理提供普法參考。

一

典型案例：四類違規(guī)行為的具象呈現(xiàn)

01

權(quán)力尋租型：利益輸送致集體資產(chǎn)流失

廣東省佛山市禪城區(qū)鄱陽村系列案堪稱 “三資” 發(fā)包領(lǐng)域腐敗的典型樣本。該村黨委原書記周某權(quán)在集體土地合作開發(fā)、工業(yè)園區(qū)租賃等項(xiàng)目中，先是通過 “使絆子” 暗示企業(yè) “表示表示”，后在遴選合作方時(shí)排擠潛在投標(biāo)人，甚至以不配合后續(xù)開發(fā)相要挾，要求企業(yè)將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給指定方，先后收受巨額好處費(fèi)。無獨(dú)有偶，江蘇省揚(yáng)中市某村村委會(huì)原主任朱某收受承租人財(cái)物后，在集體廠房出租的租金定價(jià)、租期設(shè)定上給予特殊照顧，直接造成集體收入流失。此類行為中，基層干部將公共權(quán)力異化為個(gè)人謀利工具，形成 “干部尋租、企業(yè)行賄、集體受損” 的惡性循環(huán)。

02

程序空轉(zhuǎn)型：民主決策淪為 “走過場”

程序合規(guī)是 “三資” 發(fā)包的法定前提，但多地案例暴露出程序缺失的嚴(yán)重問題。遼寧省鐵嶺市昌圖縣付家鎮(zhèn)唐家圍子村原黨支部書記馬萬友，在 2005 年和 2016 年未經(jīng)村 “兩委” 會(huì)、村民代表會(huì)議討論，擅自將 20 畝集體土地及林地低價(jià)發(fā)包；該村文書劉海霞則以其子名義，私自定價(jià)承包 7 畝集體林地，兩項(xiàng)行為共造成集體收入減少 8 萬余元。朝陽市北票市東官營鎮(zhèn)土洞子村黨支部書記高向春更是連續(xù)兩次在未召開村民代表會(huì)議的情況下，擅自決定 6 棟集體農(nóng)業(yè)大棚的承包事宜。民主決策程序的 “虛置化”，使得集體資產(chǎn)處置淪為個(gè)別干部的 “一言堂”。

03

監(jiān)管缺位型：失職失責(zé)釀資產(chǎn)損失

基層干部的監(jiān)管責(zé)任缺失，同樣會(huì)導(dǎo)致集體 “三資” 面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。黑龍江省饒河縣某村黨支部書記兼村委會(huì)主任未按合同約定收取集體木耳大棚租金，另一村文書則將上級(jí)撥付設(shè)備未入賬即違規(guī)租借給他人，兩項(xiàng)失職行為均造成集體利益受損，相關(guān)責(zé)任人已被嚴(yán)肅處理。營口市老邊區(qū)柳樹鎮(zhèn)東崗子村黨支部書記孫福鑫對(duì)集體所有的榨油坊監(jiān)管不力，導(dǎo)致價(jià)值約 50 萬元的原材料全部損失，其本人因監(jiān)管失職受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。此類案例印證，“重發(fā)包、輕監(jiān)管” 的粗放模式，實(shí)為集體資產(chǎn)流失的重要誘因。

04

優(yōu)親厚友型：公私不分破壞分配公平

部分基層干部利用職權(quán)為親屬謀取特殊待遇，嚴(yán)重破壞集體利益分配公平。青岡縣連豐鄉(xiāng)三排四村原黨總支部書記楊興旺，在未履行任何發(fā)包程序的情況下，私自將 70 畝集體機(jī)動(dòng)地以低價(jià)提前續(xù)包給其父親，承包期長達(dá) 3 年。撫順市清原滿族自治縣敖家堡鄉(xiāng)于家堡村原村監(jiān)會(huì)主任高延濤與后組原組長高忠生串通，通過向部分村民發(fā)放 “好處費(fèi)”、制作虛假招標(biāo)書等方式，試圖以低價(jià)承包集體采伐跡地，最終因村民舉報(bào)未能得逞，但二人仍受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分并被責(zé)令辭職。這種 “近水樓臺(tái)先得月” 的行為，直接侵蝕了村民的集體認(rèn)同感。

二

法律定性：違規(guī)行為的責(zé)任邊界與后果

上述案例中的行為雖表現(xiàn)形式各異，但均已觸碰法律紅線與紀(jì)律底線，其責(zé)任性質(zhì)可從行政、民事、刑事三個(gè)層面明確界定：

01

行政與紀(jì)律責(zé)任：最常見的追責(zé)形式

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理制度》等規(guī)定，基層干部在 “三資” 發(fā)包中存在的程序違規(guī)、監(jiān)管失職、優(yōu)親厚友等行為，即便未構(gòu)成犯罪，也需承擔(dān)相應(yīng)紀(jì)律責(zé)任。如佛山鄱陽村經(jīng)聯(lián)社原監(jiān)事長簡某漢因參與利益輸送，受到開除黨籍處分并被判處刑罰；青岡縣新村鄉(xiāng)三排九村黨總支部書記劉峰因違規(guī)長期發(fā)包機(jī)動(dòng)地，受到黨內(nèi)警告處分。實(shí)踐中，此類行為往往伴隨 “一案雙查”，不僅追責(zé)直接責(zé)任人，還會(huì)倒查監(jiān)管部門的失職責(zé)任，如佛山鄱陽村案中，街道農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦相關(guān)監(jiān)管人員因履職不到位被一并處分。

02

民事責(zé)任：需返還違規(guī)所得并賠償損失

從民事法律視角看，違規(guī)發(fā)包行為可能導(dǎo)致合同效力瑕疵。《民法典》規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或違背公序良俗的民事法律行為無效。基層干部未經(jīng)民主程序擅自發(fā)包集體資產(chǎn)，或通過欺詐、脅迫等手段簽訂承包合同，村民集體經(jīng)濟(jì)組織可請(qǐng)求法院確認(rèn)合同無效，要求承包人返還資產(chǎn)并補(bǔ)交合理費(fèi)用。如饒河縣對(duì)違規(guī)出租的集體設(shè)備，已責(zé)令收回并追繳租金損失；佛山市三水區(qū)通過規(guī)范流程重新發(fā)包零散魚塘后，租金總額增長近 25%，間接挽回了此前程序瑕疵造成的損失。

03

刑事責(zé)任：情節(jié)嚴(yán)重者面臨刑事追責(zé)

當(dāng)違規(guī)行為達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，相關(guān)責(zé)任人將面臨牢獄之災(zāi)。遼寧遼陽縣首山鎮(zhèn)孔姓臺(tái)社區(qū)原黨支部書記曹軍挪用集體資金 8730 萬元、侵占集體資金 8280 萬元，因涉嫌挪用資金罪、職務(wù)侵占罪被移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴；青岡縣柞崗鎮(zhèn)黎明村原黨總支部書記王興河侵占 30 畝集體機(jī)動(dòng)地，涉案承包費(fèi) 10.56 萬元，因涉嫌職務(wù)侵占罪被開除黨籍并移送司法。此外，佛山周某權(quán)、廣東三水劉某揚(yáng)等干部因收受好處費(fèi)數(shù)額巨大，均以受賄罪被判處有期徒刑，最高刑期達(dá) 10 年 6 個(gè)月。這表明，“蠅貪”“碩鼠” 無論涉案金額大小，只要觸犯刑法，必受嚴(yán)懲。

三

根源剖析：違規(guī)行為滋生的多重誘因

“三資” 發(fā)包違規(guī)問題頻發(fā)，并非單一因素所致，而是制度、監(jiān)管、觀念等多重矛盾交織的結(jié)果：

01

制度短板：標(biāo)準(zhǔn)缺失與流程模糊

部分地區(qū)未建立 “三資” 發(fā)包的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為違規(guī)操作留下空間。如上海市嘉定區(qū)此前因集體土地和物業(yè)出租價(jià)格缺少基準(zhǔn)，導(dǎo)致低價(jià)發(fā)包問題突出，后通過出臺(tái)價(jià)格指導(dǎo)意見才逐步規(guī)范。同時(shí)，民主決策程序的細(xì)化程度不足，使得 “村民代表會(huì)議”“村兩委討論” 等要求淪為抽象概念，遼寧馬萬友、高向春等案例均暴露出程序執(zhí)行的 “彈性空間” 過大。

02

監(jiān)管薄弱：“內(nèi)外監(jiān)督” 雙重失效

內(nèi)部監(jiān)督上，村監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)往往受制于村 “兩委”，難以發(fā)揮制衡作用，撫順高延濤案中 “監(jiān)守自盜” 的現(xiàn)象并非個(gè)例。外部監(jiān)督上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門因人力有限，對(duì)村級(jí) “三資” 的日常核查難以全覆蓋，佛山紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層 “薄弱監(jiān)管力量難以承載逾千億元集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模” 的矛盾十分突出。此外，財(cái)務(wù)公開不及時(shí)、不透明，也導(dǎo)致村民難以有效行使監(jiān)督權(quán)，河南新密市曾查處村民小組組長私吞租金案，根源就在于賬目管理混亂、村民無法知情。

03

觀念偏差：權(quán)力認(rèn)知與法治意識(shí)錯(cuò)位

部分基層干部將 “村官” 權(quán)力視為個(gè)人私權(quán)，存在 “集體資產(chǎn)我說了算” 的錯(cuò)誤認(rèn)知。佛山周某權(quán)在懺悔中承認(rèn)，其將集體土地開發(fā)權(quán)當(dāng)作 “交換籌碼”，完全無視集體所有權(quán)本質(zhì)。同時(shí)，法治教育的缺位導(dǎo)致干部對(duì)行為后果認(rèn)識(shí)不足，遼寧丹東于巧年通過虛構(gòu)工程套取集體資金時(shí)，誤以為 “用于村級(jí)支出就不算違紀(jì)”，最終仍受到嚴(yán)肅處分，這種 “善意違規(guī)” 的誤區(qū)具有一定普遍性。

四

規(guī)范路徑：以案促治筑牢 “三資” 保護(hù)網(wǎng)

化解 “三資” 發(fā)包管理亂象，需堅(jiān)持 “查處一案、警示一片、治理一域” 的思路，從制度完善、技術(shù)賦能、監(jiān)督強(qiáng)化三個(gè)維度構(gòu)建長效機(jī)制：

01

健全制度體系，扎緊 “流程籠子”

各地實(shí)踐表明，明確標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序是遏制違規(guī)的基礎(chǔ)。福建省莆田市涵江區(qū)推動(dòng)建立 “定底價(jià)、定年限、定程序、定約束條款” 的 “四定” 機(jī)制，配套完善 29 項(xiàng)管理制度，有效減少發(fā)包隨意性。同時(shí)，需細(xì)化民主決策流程，明確 “村民代表會(huì)議到會(huì)人數(shù)”“表決方式”“公示期限” 等具體要求，確保程序正義可量化、可核查。此外，應(yīng)建立合同全生命周期管理機(jī)制，對(duì)租金收繳、資產(chǎn)維護(hù)等環(huán)節(jié)明確責(zé)任主體，避免營口孫福鑫案中 “發(fā)包后無人監(jiān)管” 的問題重演。

02

強(qiáng)化數(shù)字賦能，打破 “信息壁壘”

信息化手段是破解監(jiān)督難題的有效抓手。浙江省義烏市建立 “村級(jí)項(xiàng)目招標(biāo)公信平臺(tái)”，要求所有村級(jí)資產(chǎn)招標(biāo)項(xiàng)目全程掛網(wǎng)、留痕可查，從源頭杜絕 “暗箱操作”。湖南省湘潭市建成市縣鄉(xiāng)村四級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系，實(shí)現(xiàn) “三資” 交易 “應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”、數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新。河南新密市則將村組 “三資” 數(shù)據(jù)納入 “農(nóng)經(jīng)信息一體化平臺(tái)”，確保租金收入入賬、使用全程可追溯，目前 80% 以上有收支業(yè)務(wù)的村民小組已實(shí)現(xiàn)平臺(tái)記賬。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，讓集體 “三資” 在陽光下運(yùn)行。

03

構(gòu)建監(jiān)督閉環(huán)，形成 “震懾合力”

監(jiān)督效能的提升需打通 “內(nèi)外監(jiān)督” 通道。內(nèi)部應(yīng)強(qiáng)化村監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門直接指導(dǎo)其開展工作，確保 “監(jiān)督者不受制于被監(jiān)督者”。外部需建立 “紀(jì)檢監(jiān)察 + 農(nóng)業(yè)農(nóng)村 + 審計(jì)” 聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如揚(yáng)中市紀(jì)委監(jiān)委會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村局開展專項(xiàng)調(diào)研，全面起底集體資產(chǎn)租賃合同，問責(zé) 37 名黨員干部；佛山市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)案件暴露的問題制發(fā) 80 余份紀(jì)檢監(jiān)察建議書，推動(dòng)職能部門整改漏洞。同時(shí)，應(yīng)暢通信訪舉報(bào)渠道，如饒河縣通過村民訪談、線索梳理等方式排查問題，實(shí)現(xiàn) “群眾監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督” 同頻共振。

農(nóng)村集體 “三資” 是農(nóng)民群眾的共同財(cái)富，其發(fā)包管理的規(guī)范程度直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興的成色。從佛山周某權(quán)案的 “權(quán)力尋租” 到遼寧曹軍案的 “巨額侵占”，這些典型案例以沉痛教訓(xùn)警示我們：“三資” 管理無小事，每一次程序缺失、每一次監(jiān)管松懈、每一次以權(quán)謀私，都可能侵蝕群眾利益、動(dòng)搖基層根基。唯有以制度定規(guī)矩、以技術(shù)強(qiáng)監(jiān)督、以法治明底線，才能守好集體 “錢袋子”，讓 “三資” 真正成為滋養(yǎng)鄉(xiāng)村發(fā)展的 “活水源泉”。

?來源：法治宜城 萬事通達(dá)新媒體中心整理發(fā)布

原標(biāo)題：以案釋法：農(nóng)村集體 “三資” 發(fā)包違規(guī)典型案例的法律剖析與風(fēng)險(xiǎn)警示