政治經濟結構的分水嶺：稅改如何重塑中國？

為什么我們讀了那么多政治學理論，還是看不懂當下中國？為什么我們讀了那么多經濟學著作，還是理解不了當下中國經濟？答案其實很簡單：我們學的那些理論、思想，別人壓根可能就沒用。

這是我們理解當下中國，遇到的一個首要難題。也許你懂得價格機制，但卻不懂中國的房地產經濟為何如此？也許你懂“私有”和“公有”的區別，但卻不懂中國的土地財政到底是怎么運轉的？

我們常說，理論與現實的脫軌，思想與實踐的矛盾，這在當下中國的“政府-經濟”運作機制中，體現得尤為明顯。要想真正讀懂當下中國與經濟，需要理解政府行為，而政府行為必然涉及財稅。

政府財稅收支——錢從何處來，用到何處去？又影響到每一位國人。今日中國問題的起點不是十一屆三中全會，而是1994年的分稅制改革。有沒有稅改，就是兩個不同模樣的中國。

▌財政關系與地方政府行為

改革開放之前的央地關系經歷過兩輪“收放權”的政策實踐，財稅體制也先后出現過統收統支、分類分成、總額分成、收支包干、固定分成等形式。這一過程的基本規律有三：

其一，在經濟停滯時放權，在經濟過熱和混亂時集權。這帶來的后果往往是“一收就死、一放就亂”。

其二，放權的主要手段是地方投資權和企業管理權。換言之，這是一種體制下放，將原屬中央集權控制的對人、財、物、計劃、企業、基建等方面的權力整體下放。投資權下放是地方開展產量指標競賽的基本條件。

其三，無論收權還是放權，都同時伴隨著中央在其他方面的集權，特別是在意識形態、政治和軍事上。

改革的大幕從農村的家庭承包經營制度拉開。從此，“承包”二字，不僅足以穿透整個八十年代，甚至跨越世紀門檻，至今而威力不減。

▲鳳陽小崗村的“生死狀”（國家博物館 ）

經濟學對承包制的興趣可謂由來已久。楊X凱、黃有光提出過一種間接定價理論。其實，間接定價就是一種事后算賬，也就是承包，它的基本原則與那句概括家庭承包經營制度的話異曲同工——“交足國家的，留夠集體的，剩下全是自己的”。

從1980年開始，我國試行財政承包制，即中央對各省級單位的財政收入和支出進行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，對收入下降導致的收不抵支則減少或不予補助。經過七年的試點探索，財政包干制在1988年全面推行。“放水養魚”的政策激勵，引發了地方政府圍繞經濟增長展開的激烈競爭。

地方政府的動力來自兩方面：一是包干稅收基數之外的部分，可以留歸己用；二是廣開財路，通過在發展“共有產權”性質的鄉鎮或集體企業，獲得預算外收入，同時刺激地方就業和經濟增長。

此時的稅制下，以產品稅、增值稅為代表的流轉稅是對企業征收的主要部分。流轉稅的特點在于不考慮企業盈利與否，只要開工生產，有銷售收入，就要征收。

稅收體制與財政包干制改革在特定歷史階段的結合，為地方政府推動改革后第一波工業化、大辦鄉鎮企業提供了巨大的制度激勵。縣級政府獲得鄉鎮企業的稅收，村集體拿到村辦企業的上繳利潤，鄉鎮政府則既可參與預算內稅收的分享，也可以得到預算外的上繳利潤。

所以，對稅收最重視的縣級政府，最熱衷于做大企業規模，幫助鄉鎮企業跑貸款，對盈利與否則相對忽略。這既造就了八十年代鄉鎮企業的異軍突起，所謂“村村點火，戶戶冒煙”，也造成絕大部分鄉鎮企業的低水平重復建設，為其在后來的數次宏觀調控中屢屢遭受打壓埋下了伏筆。

▌大刀闊斧的分稅制改革

八十年代企業改革的指導思想是實現政企分開，但最終結果卻是地方政府與企業的更緊密結合，并反過來造成中央財力下降。這是分稅制改革的第一背景。

財政包干制是漸進式改革的典型思路，中央政府通過逐步放權，將改革前的“以條為主、條塊分割”的央地關系轉變為“以塊為主”的管理體制，由此而產生并逐年遞增的增量收入，則主要掌握在地方政府手中。這更強化了地方主體意識的覺醒，并轉化為經濟周期中的地方保護主義作風。

同時，承包制內在地要求定期或不定期地“重開談判”、“重簽合同”即重復博弈，地方的財大氣粗使其在每一次財政承包“合同”的討價還價中占據上風。

至分稅制改革前，財政收入占GDP比重、中央財政收入占總財政收入的比重雙雙降至20%附近。這構成了分稅制改革的第二背景。

對于分稅制改革的艱難歷程，近年來已有不少親歷者的回憶可供參考。比如 朱總理親率部委官員歷時74天、分赴16省份“東奔西走”、“南征北戰”的談判過程。

分稅制在流轉稅、所得稅方面做了大刀闊斧的改革，重新劃分了中央和地方的收入稅種，實施稅收返還和建立轉移支付制度，分設中央、地方兩套稅務機構、分別征稅。

這是一次為市場經濟奠基的財經制度變革，它改變了此前每隔幾年就要重新討價還價一次的明顯帶有機會主義性質的央地關系。

無論從改革目的還是效果上，分稅制都無疑是一次成功的財政集權，而且是一次單向度的財權集中——事權并未因此很快上移。

那么一個有趣的問題就是，為什么這樣一個在方向上與財政包干制完全相反的制度變遷，卻比財政包干制更明顯和有力地刺激了地方經濟增長？

▌分稅制改變了地方政府的偏好和行為

增值稅成為分稅制后地方企業的主體稅種，而中央和地方對此的共享分成比例為三比一，增值稅收入從此成為對地方政府而言成本最高、邊際收益最小的稅種。

由于中央并不分擔企業經營和破產的風險，則包干制下地方政府大力興辦和經營企業的收益下降而風險上升了。于是，我們看到了90年代中后期國有企業的股份制改革、鄉鎮企業和集體企業的大規模轉制幾乎同時發生。

流轉稅的蛋糕被中央政府占了大頭，地方政府開始尋求新的財源，以建筑業和第三產業為主要課稅對象的營業稅，成為頗具潛力的替代性收入。

由此形成了如下的鏈條：鄉鎮企業的萎縮、倒閉使原有的就近就業、消化農村剩余勞動力的“離土不離鄉”模式夭折，過剩人口開始向沿海工業發達地區、勞動密集型和外向型經濟區域遷移，這使發達地區城市的企業、居民用地需求劇增；地方政府在分稅制壓力下迫切需要通過發展建筑業增加預算內收入、通過土地開發增加預算外資金；上述兩方面因素，給了地方政府以充分理由“經營城市”，并在土地征用和出讓過程中獲取巨額的預算外收入。

概言之，以分稅制的實施為標志，地方政府的行為客觀上從工業化轉向了城市化，特別是以土地而非產業和人口為中心的城市化。

▌發達地區的二元財政格局

相對言之，發達地區的公共財政意味較欠發達地區要濃一些。與財政收入主要用來保工資、保運轉的“吃飯財政”甚至“要飯財政”相比，發達地區是可以稱得上“辦事財政”的。

但嚴格來說，其預算內財政也只能保“吃飯” 部分，“辦事”部分的經費要視預算外財政、特別是從土地的非農化過程所帶來的收益多少而定。

目前，我國的土地所有權有全民所有和集體所有兩種。城市建設用地的產權性質須為國有土地，而國家可以把農村集體所有土地有償征用為國有土地。土地的征用和轉讓過程中的征稅、收費或經營，產生了地方政府的土地收入，其規模往往相當于甚至高于預算內收入，成為地方政府的第二財政。

廣義來講，與土地相關的各項收入在預算內和預算外都成為重要支柱。

一方面，1994年稅制改革將增值稅成為中央主體稅種，2002年中央又將增長迅速的企業所得稅和個人所得稅也劃為中央地方共享稅種，由此“擠壓”地方政府不斷、也不得不把重心轉向那些零散、小額的稅種——營業稅在此背景下成為地方財政增收的生力軍。

另一方面，與分稅制同時開始的預算制度改革始終力圖將地方政府的預算外資金納入預算內管理，這迫使后者極力規避監管，維持甚至做大預算外收入——主要是以土地出讓金為主的土地收入。

土地出讓金的凈收益，一方面用于補充財政支出和土地征用的其他成本。對公益性用地和工業化用地（工業園區），往往無利可圖甚至要倒貼。所以，地方政府更加偏好商住用途的經營性用地，通過招拍掛方式轉嫁城市化成本。

土地出讓金的更重要用途，是作為資本金撬動金融杠桿，成為地方政府城市擴張和土地征用的融資平臺。這主要表現為以這部分資金組建城市開發或建設公司，通過財政擔保和土地抵押等方式獲得銀行貸款。

只要城市地價足夠高，銀行就樂于出資貸款，地方政府就能夠有足夠的財政、金融彈藥推動城市擴張和GDP、財政收入的增長。

城市化的基座已悄然由工業化置換為房地產開發。這股浪潮是如此迅猛，以至于部分城市開始在城郊地區以宅基地置換、土地整理和復墾的名義推動“農民上樓”，這種輾轉騰挪、螺獅殼里做道場的計劃，不過是“土地—財政—金融”三位一體的城市化模式的最新變種。

人們對這種畸形的經濟發展模式及其反映出的財政體制、央地關系問題的思慮，絕非杞人憂天，黃宗羲所警告的“積累莫返之害”仍如幽靈般不時閃現。

曾子說：“國不以利為利，以義為利也。”跳脫逐利怪圈，建立公共財政框架，這是中國政府在1998年的鄭重承諾。直至今日，這仍是一個值得人們繼續為之奮斗的偉大目標。

分稅制對中國社會到底有什么深遠影響？普通人扮演了什么角色？房地產為何能影響幾代人財富？房價飆升、“空城”現象、曾經紅火一時的鄉鎮企業銷聲匿跡根本原因究竟是什么？……

可以說，周飛舟《以利為利：財政關系與地方政府行為》一書對理解當今中國種種現象極具啟發性。

本書不僅以翔實數據與資料，解答了分稅制改革始末。更像進入企業內部那樣進入政府“內部”，理解和闡釋政府行為與動機，解開當今社會諸多現象的背后謎團。

這本書看起來有點深，其實卻好讀。周飛舟老師能讓晦澀話題清晰易懂，是讀者之幸。 要說美中不足，就是一些關鍵時刻的點到為止，但讀者自會有自己的思考與判斷，而這大概也是能出版的原因之一。

《以利為利》作者周飛舟，與周雪光、周黎安老師并稱“三周”，都是政治社會/經濟社會學領域的大牛。《以利為利》即是周飛舟老師十年研究脈絡的系統整理。可以說，中國過去幾十年發展的重要驅動因素，都在里面了。

政治/社會學學者周雪光：這本書的基本判斷，觀點明確，立論堅實。在中國改革走過一個完整周期后回頭來看，這些基本判斷仍然熠熠發光，意義深長，經得起時間考驗。

讀者認為這本書“水平極高”，“值得一讀再讀”，“看完后對中國社會認識可以上一個層次。”

更為讀者之幸的是，本書在絕版許久之后復活，且內容無任何刪減，但只在極少渠道銷售。《以利為利》豆瓣高達9.4分，基本是國內此類書籍的高分天花板了。有意更深層次理解中國現實，長按下圖，識別圖中的二維碼，即可一鍵收藏：

添加：Leonardo2010317