“裁執分離”，到底誰是強制拆除具體實施機關？

01

縣級政府規定

2021年5月13日，內鄉縣政府印的的《關于完善自然資源行政執法體制機制促進執法監管長效常治的通知》明確：實行裁執分離機制，由違法行為所在轄區鄉（鎮）人民政府作為自然資源行政處罰案件強制執行的組織實施機關。

02

縣法院裁定

2022年，內鄉縣自然資源局向縣法院提交強制執行申請書。當年10月縣法院作出裁定：準予強制執行，由內鄉縣自然資源局依法組織實施。

03

記者調查

河南南陽：罰而不管耕地紅線遭硬闖4年

近日，有網民在人民網“領導留言板”反映，南陽市內鄉縣南陽億利興建材有限公司涉嫌違法占用耕地、違規生產長達4年。

耕地保護是不可觸碰的紅線，事實究竟如何？記者赴實地調查。

內鄉縣趙店鄉張莊村，成片紅薯田中，突兀“長出”紅色的圍墻、藍色的圍擋，群眾反映的南陽億利興建材廠就是這里。

從半開的大門進入廠區，記者看見生產設備銹跡斑斑，部分廠房已經損毀，院里堆放著不少廢料。

“廠子停了快半年了，說是搬到湖北那邊生產了。”門衛大爺說，這片地以前是黏土磚廠，2018年變成了建材廠。

在廠門口的田埂邊，記者碰到了在地里干農活兒的張莊村村民李師傅。“這占的有俺田洼村組的地，每年的租金是1000塊錢一畝，現在說是經營不善，暫時停了。”

“占的都是啥地啊？”記者追問。李師傅往腳下的耕地努了努嘴說：“都是能長莊稼的好地。”

記者致電涉事公司采訪，該企業法人拒絕溝通，“關你啥事？”旋即掛斷電話。

該企業用地究竟有沒有問題？記者前往內鄉縣自然資源局求證。

“沒錯，這個廠是違法用地。”在內鄉縣自然資源局，工作人員向記者出示了一份該局于2021年11月5日下達的《行政處罰決定書》。

《行政處罰決定書》顯示，該企業占用耕地面積達3861平方米（折5.79畝），其中277.35平方米（折0.42畝）為永久基本農田。

該企業與趙店鄉張莊村田洼組是于2018年1月簽訂的用地協議，當時這些耕地是如何流轉到企業手里的？為何無人監管？

“2018年那會兒，我們對租地的監管重點，主要是價格是否合理、年限是否合規，并沒有對土地的具體性質進行審核，也沒有技術手段核查，所以當時確實不能準確掌握這塊地到底包含多少耕地、有沒有基本農田。”趙店鄉相關負責人說。

那么，既然2021年已經下達處罰決定，為何該企業還能違法生產至2025年3月？

“6萬多元罰款，企業很快就繳納了。但是，退地、強拆，我們沒有強制執行權啊。”該局執法大隊大隊長王紅海語氣無奈。

他介紹，為推動處罰落地，內鄉縣自然資源局于2022年向內鄉縣法院提交了強制執行申請書。當年10月，縣法院作出裁定，準予強制執行，由內鄉縣自然資源局依法組織實施。

有了執法依據，有行動嗎？記者調查發現，內鄉縣自然資源局并未按法院裁定實施行動，反而再次以“沒有執法權”為由，將此事上報內鄉縣人民政府。

“這個事應該由趙店鄉管。”該局工作人員又拿出一份內鄉縣人民政府2021年5月13日下發的《內鄉縣人民政府關于完善自然資源行政執法體制機制促進執法監管長效常治的通知》（以下簡稱《通知》）。

其中提到，“實行裁執分離機制，由違法行為所在轄區鄉（鎮）人民政府作為自然資源行政處罰案件強制執行的組織實施機關”，這一表述被縣自然資源局作為“不該管”的依據。

而在趙店鄉，該《通知》也被理解為“不歸自己管”。“法院明明判給自然資源局了，理應由他們管。”趙店鄉政府有關負責人說。

究竟應該誰去糾正違法占地行為？

記者注意到，內鄉縣人民政府下發的《通知》正是依據河南省自然資源廳等9部門于2021年3月4日聯合印發的《關于完善自然資源行政執法體制機制促進執法監管長效常治的實施意見（試行）》。該實施意見明確：組織實施機關原則上為鄉（鎮）政府、街道辦事處和縣（市、區）政府確定的行政執法機關。法院應當在裁定書中載明具體負責的組織實施機關，未載明的由縣（市、區）政府組織實施，相關行政機關要積極配合。

“當人民政府的通知（規范性文件）與法院生效裁決沖突時，優先適用法院生效裁決。法院裁決具有司法終局性和強制執行力，人民政府的通知不得對抗生效裁決。”河南問賢律師事務所執行主任董祥麗解釋道，根據這個原則，顯然應當以法院裁定的執行主體為準，而非文件中規定的固定主體。

記者采訪多名律師，結論一致：內鄉縣自然資源局是法定執行主體，其所說理由有推諉嫌疑。

“法院裁定已經清晰劃定了執行責任，自然資源部門的‘無執法權’說辭站不住腳。”北京市康盛（鄭州）律師事務所律師王英美表示，在法院準予執行后，自然資源部門負有依法組織拆除、恢復土地原狀的行政職責。

記者注意到，內鄉縣自然資源局所下發的《行政處罰決定書》中提到，2007年至今，該塊土地經過兩次主體變更。2008年10月份，內鄉縣自然資源局就曾因當時的企業非法占地22.8畝而對其罰款10000元。

此外，內鄉縣自然資源局2023年向內鄉縣人民政府報送的《關于法院裁定準予強制執行依法組織實施的報告》中寫道：2021年至2022年，該局移送法院申請強制執行案件85件，其中15件裁定由該局依法組織實施。這些違法案件均被該局認為“沒有行政強制執行權，無法依法組織實施。”

耕地紅線不容虛置，監管責任更無“真空地帶”。南陽億利興建材有限公司違法占用耕地及永久基本農田生產4年的背后，是相關方對耕地保護制度的公然漠視。此事后續將如何推進？人民網將持續跟蹤報道。

04

當地回應

11月14日，河南省南陽市內鄉縣聯合調查組情況通報，全文如下——

針對億利興公司違法占地問題，內鄉縣第一時間成立由紀委監委、法院、公安等部門組成的聯合調查組進駐調查。經初步調查，媒體反映基本屬實。目前，我縣已組織趙店鄉、自然資源局對違法占地所涉建筑進行拆除，確保11月15日18時前恢復土地原狀。對媒體反映的長期執行不到位問題，紀檢監察機關已介入調查，對發現的失職失責行為，將依法追究，絕不姑息。來源：人民網 內鄉網信

05

裁執分離

為解決長期存在的強制拆除案件申請法院難、實際執行難問題，一些地方探索提出“裁執分離”。

比如：早在2018年9月，武漢市政府印發的《違法用地上建筑物處置辦法》規定：人民法院作出準予強制執行拆除裁定的決定后，由違法所在地區人民政府根據人民法院的裁定，負責組織違法用地上建筑物所在地街道辦事處（鄉鎮人民政府）和相關部門實施拆除。

對此，最高人民法院已明確表示，沒有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院裁定準予執行后，可由地方政府組織實施“裁執分離”模式。

2021年4月1日，自然資源部辦公廳印發的《關于完善早發現早制止嚴查處工作機制的意見》提出：推動建立“法院裁定準予執行、政府組織實施、法院到場監督”的拆除違法用地地上建筑物強制執行機制。

2022年9月，自然資源部印發的《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》規定：申請人民法院強制執行時，嚴格按照“法院裁定準予執行、政府組織實施、法院到場監督”的拆除違法用地地上建筑物強制執行機制執行。