毛羽 | 城市更新：激發城市創新活力的新引擎

2025年9月21日，以“應變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學術周在京開幕，23日上午“創新生態·動能升級”主題論壇成功舉辦。清華同衡城市設計所所長毛羽以《城市更新：激發城市創新活力的新引擎》為題做報告。她強調，城市更新不僅關乎宜居與文化傳承，更是提升城市創新要素配置效率、培育新質生產力的核心路徑，未來需將其深度融入創新發展的戰略之中。

毛 羽

清華同衡規劃設計研究院城市設計所所長

1. 引言：城市更新被納入“創新”任務的政策背景與內涵轉變

隨著中央城市工作會議中明確提出我國城市發展已進入到以存量提質增效為主的新階段，城市更新已上升為城市發展的核心戰略之一。在其后的重點任務部署中，城市更新被置于“創新”范疇，而非“宜居”、“美麗”。這反映出國家對新時期城市更新的定位已超越傳統的文化傳承與物質環境改善，更強調其作為激發城市創新活力、提升經濟動能、促進產業升級的重要抓手。

我國當前城市發展面臨從“量”到“質”的深刻轉型。過去依靠土地擴張和增量建設的發展模式已難以為繼，城市更新成為破解空間資源約束、實現可持續發展的重要途徑。然而，與以往側重于歷史保護、環境改善的城市更新不同，新一輪城市更新更注重通過空間重構促進創新要素集聚、通過功能再造培育新興產業動能、通過成本控制增強城市創新競爭力。本報告旨在從城市更新與創新互動關系的視角，探討其在新階段支撐城市高質量發展的路徑與機制。

1. 中國城市創新發展的特征與挑戰

2.1 中國特色的城市創新模式：政府主導與空間載體的雙重屬性

與國外市場主導、區域自組織形成的創新集群（如硅谷、波士頓128走廊）不同，中國的創新體系具有鮮明的國家主導特征。這種差異主要體現在三個方面：

首先，在創新組織方式上，我國實行“國家戰略——城市落地”的垂直傳導機制。中央政府制定創新發展戰略，地方政府通過制定配套政策、提供土地和資金支持、建設基礎設施等方式，主動引導創新要素集聚。這種模式在短時間內實現了創新資源的快速集中，形成了規模效應。

其次，城市在創新體系中扮演雙重角色。一方面，城市是創新活動的物質空間載體，為創新企業提供辦公場所、研發空間和生產設施；另一方面，城市又是創新政策的行政執行單元，負責落實國家創新戰略，配置創新資源。這種雙重屬性使得城市空間成為創新政策實施的重要媒介。

最后，我國的創新體系具有明顯的層級性。從國家級新區到省級開發區，再到市級產業園，形成了多層次、網絡化的創新空間體系。這種體系既保證了創新資源的合理配置，又適應了不同區域的發展需求。

2.2 增量時代創新空間配置的路徑依賴：低成本土地擴張與園區化治理

過去三十年，我國創新空間的發展主要依靠城鎮化快速推進帶來的土地增量供給。這一時期形成了以產業園區為核心的空間配置模式，其特點主要體現在：

土地供給方面，依靠相對低廉的土地成本，政府能夠快速大規模建設創新空間。數據顯示，從20世紀90年代至今，全國共設立3846個新城新區，其中國家級新區19個，高新技術開發區178個，經濟開發區232個。這些園區成為吸納創新企業、集聚創新要素的主要載體。

治理模式方面，形成了“管委會+平臺公司”的雙重治理結構。管委會作為政府派出機構，負責行政管理與服務；平臺公司則負責園區開發建設和運營管理。這種模式既保證了行政效率，又引入了市場機制，成為推動園區快速發展的重要制度保障。

空間布局方面，產業園區多采用功能分區明確、基礎設施完善的規劃模式。這種模式便于規模化開發和管理，降低了企業入駐成本，促進了產業集聚。然而，這種標準化、規模化的空間生產模式也帶來了創新空間的同質化問題。

2.3 存量階段城市創新面臨的四大挑戰

2.3.1 空間供給與企業需求的結構性矛盾

在“三區三線”劃定與特大城市減量發展的背景下，城市空間總量趨于穩定。根據自然資源部數據，全國城鎮開發邊界劃定工作基本完成，這意味著新增建設用地規模將大幅縮減。與此同時，創新企業數量持續快速增長，每年全國新增高新技術企業達到2.4萬戶，年均增速5.7%。這種空間供給剛性約束與創新需求彈性增長之間的矛盾日益突出。

以北京為例，在實行減量發展規劃后，年度新增建設用地規模不足高峰期的三分之一，但科技型企業年均增長率仍保持在8%以上。這種供需失衡導致優質創新空間租金快速上漲，部分初創企業被迫向成本更低的區域轉移。

2.3.2 創新空間成本持續攀升

成本問題已成為制約城市創新能力的重要瓶頸。具體表現在：

房地產成本方面，2000年至今，北上廣深等一線城市房價平均漲幅超過7倍，辦公場地租金漲幅達4倍，而科技行業人員薪資漲幅僅為2-3倍。這種成本收益的失衡使得創新企業面臨巨大的經營壓力。

創新生態成本方面，高密度創新環境雖然有利于知識溢出和協作創新，但也推高了整體運營成本。創新企業不僅需要支付更高的空間使用成本，還要承擔更高的人力成本和生活成本。這種成本壓力在一線城市尤為明顯。

長期競爭力方面，過高的空間成本可能促使創新企業外遷，導致城市創新活力下降。如何在高成本環境下保持創新吸引力，成為特大城市面臨的重要課題。

2.3.3 產業空間與功能適配性不足

創新產業的特點決定了其對空間需求的特殊性：

創新周期方面，技術迭代速度加快，企業平均生命周期縮短至3-5年，而土地產權周期通常為20年以上。這種時間尺度上的不匹配導致空間功能滯后于產業需求。

空間彈性方面，傳統產業空間設計難以適應創新企業的快速成長和轉型需求。許多園區空間格局固定，改造靈活性差，無法滿足創新企業隨發展階段變化而產生的空間調整需求。

功能混合方面，創新活動需要研發、試制、展示、交流等多種功能的有機融合。而傳統規劃強調功能分區，導致創新空間缺乏活力和多樣性。

2.3.4 傳統規劃理念與創新要素配置脫節

當前城市規劃管理體系與創新空間需求之間存在多重矛盾：

用地分類方面，傳統的工業用地、商業用地等分類方式無法適應創新企業的復合功能需求。許多創新企業難以明確歸類，導致在空間準入和政策適用上面臨障礙。

職住平衡方面，傳統的1：2等比例關系難以滿足創新人才對生活品質和工作環境的新要求。創新人才更傾向于選擇交通便利、配套完善、環境優美的混合功能區。

規劃管控方面，基于剛性指標的控制性詳細規劃缺乏應對創新活動不確定性的彈性。規劃調整程序復雜、周期長，無法及時響應創新企業的空間需求變化。

1. 城市更新助力城市創新的四大路徑

3.1 空間再造：通過更新釋放存量空間潛力

城市更新為存量時代創新空間拓展提供了新的可能。具體而言：

空間資源挖掘方面，通過改造舊廠房、閑置辦公樓、低效園區等存量空間，可以釋放出大量適合創新活動的空間資源。以上海為例，通過“工業上樓”政策，將存量工業空間改造為研發辦公空間，年均釋放創新空間超過100萬平方米。

空間品質提升方面，城市更新不僅關注空間量的供給，更注重質的提升。通過優化空間設計、完善配套設施、改善環境質量，可以顯著提升創新空間的吸引力和使用效率。

空間網絡構建方面，城市更新有助于打通創新空間與城市功能區的聯系，形成創新空間網絡。通過將分散的更新項目串聯成線、編織成網，可以增強創新空間的系統性和協同性。

3.2 成本控制：以更新手段降低創新空間門檻

3.2.1 產業空間成本優化

城市更新在控制創新空間成本方面具有獨特優勢：

更新模式上，自有產權改造、協議更新等模式避免了土地招拍掛產生的高額成本。以深圳為例，通過“工改工”城市更新項目，創新企業入駐成本比新建園區降低30%以上。

政策支持上，各地出臺的城市更新政策普遍包含成本調控措施。如北京對老舊廠房改造給予容積率獎勵，上海對存量空間改造提供資金補貼，這些都有效降低了創新空間成本。

典型案例表明，低成本空間是培育創新企業的重要土壤。北京798藝術區最初依托低成本的工業廠房，吸引了大量藝術家和創意企業入駐，逐步發展成為文化創意高地。深圳華強北通過更新改造，保持了相對較低的運營成本，成為硬件創新和創業的重要基地。

3.2.2 生活成本調控

創新人才對生活成本非常敏感，城市更新在調控生活成本方面發揮重要作用：

住房保障方面，通過城中村改造、老舊小區更新等項目，可以提供多元化的住房選擇。廣州在推進城中村改造時，專門保留一定比例的低成本租賃住房，為青年創新人才提供居住保障。

生活配套方面，更新改造傳統商圈、菜市場、社區商業設施，既改善了生活環境，又控制了生活成本。成都通過改造傳統街區，保留特色小店，維持了相對合理的生活成本水平。

公共服務方面，結合城市更新完善教育、醫療、文化等公共服務設施，提升了創新人才的生活品質。杭州在城西科創大走廊更新中，同步建設優質學校和醫院，增強了區域吸引力。

3.3 功能適配：政策創新推動空間彈性匹配

城市更新為破解創新空間功能適配難題提供了政策突破口：

管理創新方面，各地探索彈性規劃管理機制。北京發布《城市更新條例》，明確老舊廠房轉型高精尖產業的路徑，建立跨部門協同機制，實現產業需求與空間使用的快速匹配。

標準創新方面，修訂不適應創新需求的規劃建設標準。上海出臺《都市工業園區設計和建設標準》，允許研發、中試、辦公等功能適度混合，滿足創新企業的復合空間需求。

審批創新方面，簡化存量空間改造的審批流程。深圳推行"容缺受理""并聯審批"等改革，將更新改造項目的審批時間縮短50%以上。

3.4 要素重組：以更新促進創新生態融合

城市更新為創新要素重組提供了重要契機：

功能融合方面，通過更新打破傳統功能分區，促進研發、制造、消費等功能的深度融合。上海實踐"都市工業"理念，將小型制造模塊嵌入城市肌理，實現創新鏈各環節的空間整合。

資源整合方面，城市更新促進創新資源與城市資源的有機結合。天津投入一定量的專項資金，盤活高校周邊閑置資產，建立產學研協同創新空間，促進科技成果轉化。

生態構建方面，通過更新培育創新生態圈。上海利用舊城更新項目打造“硅巷”模式，將創新空間嵌入歷史街區，形成獨特的創新文化氛圍。

1. 結論：城市更新與創新發展的雙向賦能

隨著城市發展進入存量時代，城市更新與創新發展的深度融合將成為推動城市轉型升級的重要動力，兩者雙向賦能方式具體表現為：

首先，城市更新已成為創新要素配置的關鍵手段。在土地存量時代，城市更新的質量直接決定創新空間供給的效率與成本，進而影響城市創新競爭力。通過空間再造、成本控制、功能適配和要素重組等路徑，城市更新能夠有效破解創新空間供需矛盾。

其次，創新應當成為城市更新的核心目標之一。未來城市更新需要超越單一的物質環境改善或文化傳承目標，主動納入產業培育、創新功能植入等維度，實現經濟、社會、空間效益的多元共贏。

最后，城市更新與創新發展需要建立良性互動關系。城市更新為創新發展提供空間載體，創新發展為城市更新注入持續動力，二者相互促進、協同演進，共同推動城市高質量發展。

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編輯/排版｜李剛

封面圖｜云攝影

供稿｜清華同衡 詳細規劃與設計分院 城市設計所