智庫書屋：朱珂讀《以利為利：財政關系與地方政府行為》 @大外交智庫·SL小書屋

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分享人：朱珂（ 華東政法大學 ）

讀完時間：2025年8月21日

書名：《以利為利：財政關系與地方政府行為》

作者： 〔中國〕周飛舟

譯者：/

出版：上海三聯書店

字數：30萬

評分：9分（10分制）

PART 2 讀后分享

誠如業界共識：“欲懂中國，必讀財政。”書中對 20 世紀 80 年代財政包干制的剖析頗具啟發意義。在 “分灶吃飯” 的政策框架下，地方政府依托超收留成機制與鄉鎮企業稅收分成獲得了可觀的自主財源，形成了 “放水養魚” 的活力發展模式。這一制度直接催生了鄉鎮企業 “村村點火” 的繁榮景象，但也埋下了重復建設、地方保護主義及中央財力相對萎縮的隱患。

1994 年的分稅制改革則徹底重構了央地財政權力格局：中央將主體稅種增值稅 75% 的收入上收，全額拿走消費稅，僅將原屬營業稅（后改征增值稅）的收入與土地出讓收入完整留歸地方。這一制度設計雖顯著強化了國家能力，卻無形中推動地方政府從 “經營企業” 轉向 “經營城市”“經營土地” 以維持運轉。

這一歷史性轉變的核心啟示在于，財政激勵制度是解碼地方政府經濟行為的關鍵。分稅制后，地方對工業投資的熱情明顯降溫——源于工業增值稅地方分成比例低且投資風險高；轉而聚焦回報更快的建筑業、房地產業（其營業稅 100% 歸屬地方），并全力拓展能帶來 100% 預算外收入的土地出讓業務。這也從根本上解釋了中國房價構成中土地成本及相關稅費占比畸高的現象，如杭州某樓盤地價及相關稅費合計約占每平方米成本的 78%。從金融學視角看，這實則是地方政府在硬預算約束下的大規模資產重配置：從流動性差、收益周期長的工業企業股權，轉向流動性強、可隨時抵押融資的土地資產。

周飛舟教授提出的 “土地 - 財政 - 金融” 三位一體發展模式，是全書極具解釋力的核心理論框架：地方政府先以較低價格征收農村集體土地，完成性質向國有建設用地的轉變；再通過招拍掛機制高價拍賣商業與住宅用地，使土地出讓金成為支撐地方運轉的 “第二財政”；更進一步以未來土地收益為信用背書，大規模向銀行融資，高杠桿撬動基礎設施投資與新城開發。

這一模式在東部沿海締造了城市化奇跡，卻也埋下三重深刻隱患：其一，區域發展分化加劇，東部憑借活躍土地市場形成 “辦事財政”，中西部則深陷依賴上級補助的 “吃飯財政”，中央轉移支付難彌鴻溝；其二，地方債務風險累積，城投債及隱性債務規模擴張，核心抵押物土地的價值評估依賴脆弱的房價上漲預期，形成不穩定的金融脆弱性結構；其三，公共服務供給系統性扭曲，地方政府偏好道路、辦公樓等可量化的 “顯績工程”，擠壓教育、醫療等軟性長效投入，導致 “重硬件輕軟件” 的治理失衡。

作為關注宏觀金融穩定的研究者，尤為警惕這一模式的不可持續性。當土地金融的龐大齒輪依賴房價持續上漲維持運轉時，宏觀環境變化或市場預期轉向引發的價格波動，都可能觸發地方財政的鏈式風險。這正是當前防范化解地方政府債務風險需直面的深層次結構性矛盾。

書中對縣鄉基層財政危機的刻畫，令人聯想到鄉村振興調研中的田野見聞。分稅制后，基層普遍面臨 “財權上收與事權下移” 的結構性矛盾：2003 年前后的農村稅費改革雖減輕農民負擔，卻使本就緊張的鄉鎮財力幾近枯竭。縣級政府常通過工資統發、“事權以縣為主” 等機制截留上級轉移支付，導致鄉鎮政府淪為 “權力空心化” 的空殼，職能從提供公共服務異化為向上爭取資源的 “跑部錢進”。

另一方面，中央為規范資金使用設計的農村義務教育等專項資金 “戴帽化” 撥付，本意是確保專款專用，卻因審批流程復雜、用途限制僵化，導致基層 “有錢難用” 或 “挪用資金養人” 的尷尬。周飛舟教授將其精準命名為 “懸浮型政權”——基層既脫離農民實際需求，又被上級考核指標束縛，最終陷入靠拆借、舉債發工資的財政惡性循環。

這對即將進入公共部門的備考者而言，啟示在于：政策善意未必導向善治結果。中央試圖通過專項轉移支付建設服務型政府，卻因過度強調專款專用導致資金碎片化，加劇基層執行被動性。未來若參與地方財政實踐，需深刻理解 “賦權與賦能” 的辯證關系——在強化預算監督與評估的同時，賦予基層根據實際需求靈活調配資金的自主空間，實現二者平衡。

書名 “以利為利” 取自《禮記》“國不以利為利，以義為利也” 的治國古訓，直指對公共財政本質的核心詰問：當政府財政目標從 “追求公共利益最大化” 滑向 “追求本級利益最大化” 時，公共權力的公共性如何存續？書中實證案例表明，分稅制后地方政府的行為邏輯日益趨近營利型組織的公司化治理：如企業般以最大化土地出讓金追求短期現金收益、以規避長期工業投資降低經營風險、以土地抵押融資優化資產負債表。

理想的現代公共財政體系應回歸對 “義利關系” 的辯證思考：首要在于優化財政激勵結構，如探索消費稅地方分享比例、房地產稅等穩定地方稅種，逐步替代不可持續的土地財政；關鍵在于硬化預算約束與行政問責，將地方債務風險控制、公共服務滿意度等納入官員考核核心體系，抑制唯 GDP 沖動；同時需推動財政透明化改革，使土地出讓收支、專項轉移支付流向等公共資金使用情況，全面接受社會與人大監督。

作為金融專業背景的研究者，驚嘆于財政制度對房地產價格、地方債務等宏觀經濟變量的塑造力；作為即將踏入公共管理領域的備考者，更體悟到國家治理現代化的復雜性——公共政策制定需兼顧 “激勵相容”（協調央地利益）、“權責對等”（匹配事權財權）、“公共價值”（平衡效率與公平）三大原則。周飛舟教授雖未提供具體改革方案，但揭示的 “財政關系引導政府行為，政府行為決定治理績效” 邏輯鏈條，正是當代公共政策實踐者需破解的時代命題。

PART 3 書屋咨詢

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大外交青年智庫（簡稱“大外交智庫”）（Glory Diplomacy Youth Think-tank，Glory Diplomacy或GDYT）是一家創辦于2017年的以外交安全為主的綜合性戰略研究機構、社會/青年智庫，總部在中國深圳，是深圳首家非官方外交安全智庫、中國首家青年智庫，創始人是王蓋蓋。

GDYT一直堅持“只有修煉好內功，才能放心去實戰”的發展理念，圍繞“大外交”“青年”“智庫”三大核心展開探索與創新發展。

2017年，在深圳市羅湖區的一家青年驛站起步，堅持青年原創與社群研討，穩扎穩打筑造智庫基座；

2018年，成立青年原創評論組（后于2022年改組為《智本青析》編輯部）并創辦《智本青析》電子刊至今；

2019年，在海南開設分支機構即海南大外交學會（GDYT HN），同年成立青年發展研究院，該院在2019年創辦“大外交青年發展與實踐啟航項目”研修班至今，在2021年創辦“世界青年菁英坊《早點知道》講座項目”至今；

2020年，成立應試就業研究院并創辦《真題解析》付費專欄；同年7月，成立外交外事涉外安全決策咨詢公司，落地深圳市寶安區，集中研究國家安全與國際安全、海外利益分析與保護、青年外交與青年發展、區域國別與國際組織、跨國公司與全球治理等事務；

2021年，成立外文編譯評議組并創辦《大譯編參》電子刊至今（該編輯部于2022年創辦《每日信報》微電子日刊），同年成立區域國別研究院（該院于2022年創辦《新國別簡報》欄目）、啟動中國外交風險評估項目組；

2022年，成立世界外交數據中心、全球治理研究院（該院于2022年創辦《鴻士論天下》欄目）、國家安全研究院、黨的理論創新研究中心，并合并所有專訪項目（青坊談、最有影響力人物訪談、21世紀中國外交天團、學人專訪等）整合為《與名人對話》欄目，組建“青年智庫特種部隊”全職高精尖部門（該部門于2023年創辦《中華內參》內刊）和全球范圍內的“大中華菁英圈”（該共同體于2024年創辦《全球統戰》內刊），開啟“Smallibrary·小書屋”全球青年閱讀挑戰計劃（該計劃于2022年創辦《智庫書屋》欄目），運營新知太學（網絡）書院（該書院于2022年創辦《線上共讀》欄目）；

2023年，成立全球創業研究中心、全球灣區研究院、跨國公司研究中心、海外利益研究中心、數字經濟研究院、海洋治理研究中心、基式外交研究中心（后于2025年創辦《基式外交研究》電子刊），在香港開設分支機構“香港大外交學會（GDYT HK）”，創辦“華灣國際創業發展新菁英匯”國際人才交流平臺，創辦“灣山友（WSY）”戶外爬山徒步讀書研討國際精英俱樂部；

2024年，成立新型智庫研究院、企業出海研究院（整合全球創業研究中心、跨國公司研究中心、海外利益研究中心等三大中心于一體）、“荔林讀書會（LOC）”（整合“國關讀書會”“華灣讀書會”“灣山友讀書會”“全球4%讀書會”等四大讀書會于一體）；

2025年，成立統一戰線研究院、企業家精神研究中心、大外交研究院、土耳其研究中心、文化外交研究中心等研究機構，設立上海聯絡處、廈門聯絡處、北京聯絡處、邯鄲聯絡處、英國聯絡處、韓國聯絡處、墨西哥聯絡處、西班牙聯絡處以及埃及聯絡處等海內外聯絡處。

GDYT從2021年以來，多次舉辦全國（含全球）青年國際問題學術研討、思想交流、政策分析與企業出海等活動，如“國際問題研究型青年智庫發展模式探索論壇”、“新型國際問題青年智庫建設與發展論壇”、“國際關系青年辯論賽”、“國際關系青年辯論賽最佳辯手論壇”、“世界青年菁英坊《早點知道》系列講座”、“國際問題/區域國別學術研討會（GDYT·ISAS）”系列活動、“《與名人對話》系列采訪活動”、“《鴻士論天下》系列講座活動”、“新時代中國國際戰略高端論壇與菁英論壇”、“華灣國際創業發展新菁英匯”系列活動、“GDYT與國際知名學者對話”、“灣山友俱樂部粵港澳國際精英戶外實踐交流”系列活動、“荔林讀書會”國際前沿思想沙龍等等。

自創辦以來，GDYT一直致力于“讓壹億中國大外交青年智慧與方案被全球看見”，聚集全球各地有志青年為實現個人、企業、社會、國家和世界和平發展而奮斗，至2021年底，已發展成集專家顧問、研究員（含高級）、特約研究員（含高級）、助理研究員、編譯評議員、時政評論員、實習生、志愿者等全方位國際人才體系（200人）的樣本標桿青年智庫，聚焦中國與全球大外交領域青年的原創方案、發展計劃和外交延伸等助力與服務，在“對照全球外交發展、對接世界高端智庫、對比新型平臺建設”的三原則指導下，為中國的外交與安全發展貢獻青年力量和方案，為中央及地方政府部門提供內參、為企業國內外發展提供商業咨詢、為國際問題智庫建設提供調研路徑、為非政府組織及個人提供咨詢等服務，被海內外青年譽為現代智囊的“青年精英大腦集中營、集散地”，是全球新型外交青年智庫的開創者和代言人！