地緣政治觀察｜特朗普對非洲的“胡蘿卜加大棒”政策【走出去智庫】

走出去智庫（CGGT）觀察

當地時間7月9日，特朗普在白宮與五個非洲國家領導人展開為期三天的會晤，核心議題聚焦美非經貿合作與對非政策調整。特朗普宣稱美國對非政策正從“援助轉向貿易”，試圖以投資換取非洲關鍵礦產資源，強化美國在新能源產業鏈中的地位。

走出去智庫（CGGT）觀察到，在此次會晤中，特朗普多次打斷非洲領導人發言，并對利比里亞總統英語能力發表不當言論，多次“失禮”顯露其對非輕視態度。此外，美國關閉國際開發署、威脅實施“對等關稅”等政策，加劇非洲國家對美合作可靠性的質疑。

美國對非洲政策有哪些變化？今天，走出去智庫（CGGT）編譯美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）非洲項目高級研究員Cameron Hudson的文章，供關注非洲的讀者參閱。

要點

1、盡管特朗普競選時承諾要“結束無休止戰爭”，但就職不到10天，他就開始大幅增加在索馬里的反恐無人機襲擊的規模和范圍。

2、特朗普政府官員認為，淡化人權和民主等曾經是美國核心價值觀的做法，更不用說暫停根據《反海外腐敗法》進行的調查，將有助于降低非洲的風險狀況。

3、在沒有明確的旅行禁令的情況下，非洲人作為一個群體已經面臨著美國簽證拒簽率最高的局面。

正文

文/Cameron Hudson

美國戰略與國際問題研究中心非洲項目高級研究員

非洲領導人及其民眾已經意識到，不要指望美國領導人會給予太多關注。而特朗普總統的“美國優先”外交政策方針，讓許多非洲人對他對非洲大陸的政策抱有更低的期望。迄今為止，確保美國獲得關鍵礦產資源、應對恐怖主義威脅以及中國在該地區的影響，已成為特朗普政府初步明確關注的三個領域。

本周，利比里亞、毛里塔尼亞、塞內加爾、幾內亞比紹和加蓬五個西非國家在白宮舉行小型峰會，希望此次峰會能夠為美國政府如何看待非洲的潛力，以及希望如何與非洲合作提供新的見解。

本屆特朗普政府執政頭六個月，有關非洲方面有三項舉措引人注目。

首先是本屆政府努力促成盧旺達與剛果民主共和國（DRC）達成和平協議。剛果民主共和國擁有全球最大的關鍵稀土礦產儲量。從政府官員首次訪問非洲開始，就明確表明，該地區的和平協議不僅關乎獲得剛果民主共和國的礦產資源，也關乎解決非洲大陸的長期沖突問題。上周在華盛頓簽署的停火協議包含一項未明確的承諾，即通過一項單獨談判的區域經濟一體化計劃向美國提供礦產資源，該計劃還將包括美國對共享基礎設施建設的投資擔保。

其次，盡管特朗普競選時承諾要“結束無休止戰爭”，但就職不到10天，他就開始大幅增加在索馬里的反恐無人機襲擊的規模和范圍。美國自2007年開始對索馬里進行打擊，這是小布什總統全球反恐戰爭的一部分。自今年1月以來，在沒有制定戰略的情況下，特朗普政府對索馬里的無人機襲擊次數增加了一倍多，達到43次，是拜登政府執政最后一年的兩倍多，并且正在迅速接近拜登整個任期內的51次。然而，特朗普卻沒有關注薩赫勒恐怖地區，而薩赫勒恐怖地區的襲擊次數遠遠超過索馬里恐怖地區，這表明特朗普政府的反恐重點僅限于其認為具有戰略意義的地區，例如紅海。

第三，隨著美國國際開發署的解散，美國政府似乎采取了一種“破釜沉舟”的心態，試圖對非洲推行“貿易而非援助”的模式。自克林頓政府以來，歷屆美國政府都曾討論過這種模式，但從未積極推行。無論有意無意，這種做法都有可能以既具有破壞性又自相矛盾的方式重塑華盛頓與非洲的整體關系。

但要削弱中國在非洲投資的巨大領先優勢，可能比僅僅達成交易更難。首先，非洲的風險狀況超出了許多美國投資者的承受能力，而且大多數主流媒體的報道往往更多地關注非洲的戰爭、政變和疾病，而不是其經濟增長、人口增長或戰略潛力。

然而，特朗普政府官員認為，淡化人權和民主等曾經是美國核心價值觀的做法，更不用說暫停根據《反海外腐敗法》進行的調查，將有助于降低非洲的風險狀況，并使美國投資者對非洲大陸更感興趣，從而建立平等的伙伴關系，實現雙贏。

然而，將這些外交政策和商業野心與總統壓倒性的國內優先事項相協調正變得越來越困難，非洲領導人及其公眾也難以接受。首先，作為政府打擊非法移民行動的一部分，最近的一項行政命令已將10個非洲國家（比其他任何地區都多）列為全面或部分旅行禁令的對象。預計未來幾周還將采取進一步行動，禁止另外26個非洲國家的公民進入美國——這占非洲大陸總人口的三分之二。

據傳尼日利亞將被列入禁令名單，尼日利亞外交部長上個月警告稱，華盛頓可能會失去開采尼日利亞稀土礦的機會。他表示：“我們愿意與美國做交易，但簽證限制是交易的非關稅壁壘。我們會做交易……唯一的問題是與誰做。” 同樣，在安哥拉舉行的美非商業峰會上，美國政府貸款幫助啟動了耗資17億美元的“洛比托走廊”鐵路項目，該項目將把中非的重要礦產輸送到大西洋沿岸。安哥拉總統告誡官員們要“將非洲視為一個值得信賴的合作伙伴，一個可以提供很多幫助的合作伙伴”。

在沒有明確的旅行禁令的情況下，非洲人作為一個群體已經面臨著美國簽證拒簽率最高的局面。2024年，尋求進入美國的商務簽證的非洲人被拒簽的比例為52%；排名第二的亞洲人的拒簽率幾乎是非洲人的一半，為27%。非洲學生的境遇也不見得有多好，來自非洲大陸的學生面臨的簽證拒簽率最高，54%的人被拒絕進入美國大學就讀，而亞洲學生的拒簽率為36%，歐洲學生僅為9%。甚至美國軟實力賴以建立的友好交流也正在被顛覆。上個月，塞內加爾國家女子籃球隊一半隊員被拒簽前往美國訓練營，促使該國總理取消了女籃前往“在主權和有利的環境中”訓練的全部行程。

這些措施掩蓋了華盛頓尋求與非洲建立平等伙伴關系的意圖。與此同時，中國正采取截然不同的做法，打造“教育高速公路”，以豐厚的獎學金和便捷的簽證流程，將非洲最優秀的人才輸送到中國的大學和機構。根據最新數據，可以估計華盛頓拒絕的非洲學生簽證數量與北京批準的數量相當，每年約有9萬份。

但簽證并非美國向中國拱手讓出其軟實力優勢的唯一途徑。華盛頓對非洲最重要的貿易促進計劃——《非洲增長與機會法案》（AGOA），25年來允許非洲商品免稅進入美國市場，但該法案即將于9月到期，特朗普政府和國會對此卻鮮有提及。事實上，許多分析認為早在4月的“解放日”就標志著《非洲增長與機會法案》的實質終結，當時特朗普的全球關稅制度對非洲國家征收了平均15%的關稅，萊索托和馬達加斯加等一些國家的關稅分別高達50%和47%。

此后，中國政府宣布將落實對53個非洲建交國實施100%稅目產品零關稅舉措，作為增加雙邊貿易的努力的一部分。僅今年前五個月，中國對非洲的出口就達到1340億美元，遠遠超過了美國2024年全年320億美元的出口總額。

如果特朗普政府真心希望讓美國更加“安全、有保障、繁榮”，就需要對非洲采取更細致的策略，避免疏遠其試圖接觸的非洲人民和市場。中國早已認識到非洲的商業和戰略潛力，如今正通過自身的軟實力策略來與非洲合作。但要做到這一點，特朗普需要設法平衡其國內優先事項和外交政策議程，但這是他迄今為止尚未準備好的權衡策略。

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