地緣政治觀察｜閻學通：國際秩序性質已變，戰爭將越來越多、越來越長【走出去智庫】

走出去智庫（CGGT）觀察

6月26日，在第十三屆世界和平論壇媒體吹風會暨2025年度“清華會客廳”媒體沙龍上，清華大學國際關系研究院名譽院長閻學通梳理了以伊沖突的時間線，深刻剖析了近期國際政治事件對全球秩序造成的沖擊及影響，并對未來國際局勢的走向作出了宏觀判斷。

走出去智庫（CGGT）觀察到，當前國際秩序正經歷性質轉變而非簡單調整，呈現深層結構性重塑。閻學通在演講中指出，冷戰后自由主義秩序因民粹主義崛起，大國政策失效，制度約束力下降，領導作用已超越制度約束。中美關系作為全球穩定基石，競爭已從經濟轉向技術領域，但安全共識仍是壓艙石。當前，戰爭長期化、核擴散風險加劇、經濟制裁常態化等特征凸顯秩序不確定性上升，穩定需建立在共擔共享共贏的責權利平衡基礎上，而非單一國家主導。

當前國際秩序有哪些深刻變化？今天，走出去智庫（CGGT）刊發閻學通的演講文章，供關注全球地緣政治的讀者參閱。

要點

1、內塔尼亞胡居然有能力讓美國國會通過一個和關乎言論自由的美國憲法第一修正案相反的法律，其政治影響力非常強大。

2、為何大家覺得當今國際秩序愈發不穩定，其不確定性也不斷加劇。而其中的一個關鍵原因，就是美國自身并不具備按照既定方案按部就班推進軍事行動的能力，而是需要跟隨局勢變化不得已地應對。

3、國際秩序已從全球化轉向逆全球化；如今，逆全球化秩序的不確定性更為嚴重，既體現在戰爭與軍事安全領域，也體現在經濟合作層面。

正文

很高興今天能和大家一起探討本屆世界和平論壇的舉辦背景。或許大家也注意到，近期圍繞和平與安全議題的國際會議，其關注度已超過經濟發展議題。下面我先為大家簡要梳理一下當前局勢，再分享我的一些看法。首先，我們關注一下過去兩天里以色列與伊朗沖突所帶來的不確定性。

6月10日，美國和以色列官員對外稱，特朗普已告訴以色列總理內塔尼亞胡，他反對對伊朗動武。我的理解是，這并非當時特朗普對外故意放話。現在很多人認為美以早已商定于13日發動攻擊，但從各方的情況看事實并非如此。

特朗普10日就明確反對軍事行動，并認為當時美伊之間仍有可能重啟核協議，當時雙方已商定于15日就核問題舉行談判。我認為，在10日這個時間節點，特朗普公開反對以色列對伊朗動武是真誠的，因為他的政治根基——“讓美國再次偉大”運動——要求他兌現“美國優先”的承諾。

MAGA（“讓美國再次偉大”）一直主張，特朗普不應為了內塔尼亞胡的個人利益發動戰爭，也不該拿納稅人的錢、讓士兵冒生命危險，讓美國重蹈阿富汗、敘利亞和伊拉克那種持續十年以上、乃至二十年的戰爭覆轍。MAGA堅持只有特朗普“不再干這種事”，他才能繼續獲得支持。因此，6月10日特朗普選擇公開反對軍事打擊，實質上是在維護他國內基本盤對他的支持。

但是這一件事還告訴我們，美國共和黨、民主黨這兩個黨似乎都擺脫不了內塔尼亞胡政府的牽制。大家可以看到一個很奇怪的現象，以色列告訴美國政府應該采取什么政策，美國政府盡管并不情愿，卻仍被迫采用。

最簡單的例子就是，加沙戰爭爆發后，美國對加沙進行人道援助，結果物資在運送途中被以色列軍隊攔截，不被允許進入加沙。對此，拜登就罵了內塔尼亞胡一下，這是公開的報道。拜登說，我給你以色列提供軍援，然后我象征性地（給加沙）做一點援助，做個樣子，你都阻止我，不允許我進去，但是拜登依舊沒法擋住內塔尼亞胡。

然后，內塔尼亞胡居然有辦法讓美國國會通過了《反猶太主義意識法案》（Antisemitism Awareness Act），意思是不僅你做了反對猶太人的行為是違法的，你連有這個意識都不行。你說了反對猶太人的話，你有這個思想就是違法。內塔尼亞胡居然有能力讓美國國會通過一個和關乎言論自由的美國憲法第一修正案相反的法律，其政治影響力非常強大。

到了6月12日，特朗普曾表示，以色列可能對伊朗會發生襲擊，但不是迫在眉睫。這兩句話告訴我們，他已經同意內塔尼亞胡要攻擊伊朗的這個方案，但具體是哪天，不是特別確定。結果第二天，也就是13號以色列就對伊朗發動了戰爭。當天，特朗普就表示他知道以色列要對伊朗發動戰爭，并批準了以色列的請求。

到了19日，特朗普說，有關我批準打擊伊朗的報道完全是假新聞，是惡意編造的謊言，美國無意對伊朗進行軍事打擊。這番話還釋放出一個信號：美國不會聽從內塔尼亞胡的指令。此前有媒體報道，內塔尼亞胡不斷向特朗普施壓，要求他發起攻擊，然后美國MAGA陣營反對的聲音就出來了。

MAGA堅持認為，不能任由內塔尼亞胡決定對伊朗政策，美國無論如何都不應動武，甚至有不少現役士兵和退役老兵公開表達了這一觀點。于是，特朗普在19日堅稱美國對伊朗打擊這些都是“造謠”，并予以否認。但僅僅三天后的21日，特朗普又宣布美國已成功打擊伊朗三處核設施。美國國防部長透露，特朗普在最后關頭決定發動打擊。

但不管怎么說，特朗普最終還是按照內塔尼亞胡的意愿制定了對伊朗的行動政策。

到了6月22日，內塔尼亞胡聲稱，美國的軍事行動是經過以色列“充分協調”后才付諸執行的。什么叫“充分協調”？就是以色列先說服了美國，美國才同意出手；美軍的行動完全是在內塔尼亞胡的推動下進行的，如果沒有內塔尼亞胡的協調，美軍就不會打擊伊朗，還是等于美國按照以色列的想法對伊朗進行了打擊。

同期美國眾議院的一些資深議員著手制定方案，意在阻止特朗普總統對伊朗發動進一步軍事干預。雖然22日的打擊已經結束，但他們強調絕不能讓類似行動再度發生。

之后特朗普的看法又有所轉變。23日，他宣布以色列和伊朗達成停火協議，可是不到四小時，兩國又重新交火。特朗普宣布停火的時候，很多人說你看美國真有本事，美國說停就停，結果不到4個小時就打起來了。

特朗普自己承認這是以色列先打的，他知道自己控制不住以色列，于是在白宮對記者說：“我必須讓以色列冷靜下來。”“以色列，我們剛達成協議，他們就出來投下了大批炸彈，這是我從未見過的。這是我們見過的最大規模的炸彈，我對以色列的行為很不滿意。”“這兩個國家戰斗如此久又如此激烈，但是他們都不知道他們在干什么！”

他當時情緒非常激動，如果大家看英文原片，就會聽到他用F開頭的臟話罵內塔尼亞胡。由此，我們不禁要問：美國對以色列的控制力究竟有多強？在這場戰爭中，究竟是美國說了算，還是被以色列牽著走，甚至被迫做出一些它本不愿意的決定？

國際關系中有個說法，叫作“尾巴搖狗”，指的是小國將大國拖入戰爭，這樣的例子屢見不鮮。關鍵在于，我們得弄清楚：美國為何會被這樣“拖入”戰爭？

相關情況顯示，特朗普緊急給以色列打電話，要求以色列不能再攻擊伊朗；內塔尼亞胡則回應稱伊朗已違反停火協議，無法取消軍事行動。如果該消息屬實，說明雙方已經在電話里面吵起來了。報道說這是一個強硬的對話，當時不知道會是什么結果，又過了一段時間，以色列政府宣布停火，但當時真停假停大家都不知道。

6月24日，中國常駐聯合國代表也表示，希望這次停火能夠真正持續，不再出現欺騙。我不知道媒體朋友們怎么看，但似乎現在很少有人認為這次停火是一個持久性的事件，大多數人預計它只是暫時的，能停多久，大家都不知道。

隨后，特朗普出席北約會議時警告稱，以色列與伊朗之間的沖突或將很快再次爆發。這也意味著美國沒有把握說這次停火是美國說了算，我讓他們停他們就停了，我讓以色列停就停。連特朗普自己都感覺內塔尼亞胡可能不會聽他的，這才有了他在北約的發言。

咱們把從10號到現在的事情梳理一下，會看到美國在這場戰爭中沒有獲得很多人想象中的主動權，這讓大家感到國際形勢變得非常不確定。如果美國政府、最高決策者對自己的每項決定都是被迫作出的，那么確定性在哪？哪里還有確定性？

甚至對發動海外大規模打擊的決策，都要猶豫到最后一刻才匆忙決斷，而不是提前三五個月制訂周密方案、按部就班執行，所有決策都非常臨時。從10號到21號加一起才11天，三軍統帥在短短11天里就要作出“打”還是“不打”的決定，而且這個決定在不到兩周的時間里前后180度大轉彎，你們認為這個國際安全能有確定性嗎？

所以，我們可以從這件事看出，為何大家覺得當今國際秩序愈發不穩定，其不確定性也不斷加劇。而其中的一個關鍵原因，就是美國自身并不具備按照既定方案按部就班推進軍事行動的能力，而是需要跟隨局勢變化不得已地應對。但是，我認為它其實是可以主動控制相關事件變化的，這是第一點。

第二件事，當大家關注伊朗與以色列的戰爭時，期間還發生了其他一些軍事沖突。包括已持續三年的俄烏沖突，還有已經持續快兩年的加沙戰爭，以及前些天爆發的巴基斯坦與印度的四天空戰。

如今，軍事沖突日益增多，且不再是類似印度與巴基斯坦四天就結束的、象征性的短期戰事，而是呈現出長期化的趨勢。

俄烏沖突爆發當時，有人預測它會在48小時、三天、三周甚至三個月內結束，但現在三年多過去了，仍未平息。同樣，當時加沙戰爭爆發后，也有不少人認為以色列打哈馬斯是手拿把掐的事，也就幾天的事，可自2023年10月7日爆發至今已近兩年，沖突依舊持續，昨天似乎又有新的打擊行動。

我們再來看一下這個情況：2025年5月19日，特朗普表示俄烏雙方將繼續就停火展開對話，梵蒂岡也愿意主持談判。他強調，停火條件只能由俄羅斯和烏克蘭雙方協商確定，因為只有他們了解談判的具體細節，其他任何人都無法解決。會談的氛圍和基調非常融洽。

這是2025年5月19日的情況，但在特朗普沒有執政之前，他是如何設想結束這場戰爭的呢？他說我24小時就能結束，后來又改口稱“可在兩周內結束”。

等到了5月19日真正介入這件事情，烏克蘭和俄羅斯進行談判的時候，經過幾個月——從1月20日開始執政到現在，已經是上臺4、5個月以后，他才深刻意識到：這件事美國決定不了，美國沒有能力決定戰爭何時以及在什么條件下結束。

他說，這事只能由烏俄雙方決定。這就是老百姓所說，“不當家不知柴米貴”，當他干了才知道這事他說了不算。

普京在和特朗普的通話中表示，只有在就更廣泛的條件達成一致后，才能簽署更全面的和平協議。俄羅斯方面將提議并準備與烏克蘭合作，共同起草一份備忘錄，內容包含潛在的和平協議；若達成該協議，雙方可在一段時間內實現停火。此刻我們看到，雙方都深知這場戰爭短期內難以結束，簽訂和平協議極為艱難。

事實上，不只是俄烏沖突如此，就連加沙戰爭也很難在短期內達成持久和平。以色列和哈馬斯已經達成多少個停火協定了，不斷地達成停火協定，有點像男士不斷地減肥，減完以后說又胖了再減肥，所以男士說減肥是終生的事業。

我的意思是，目前戰爭的長期化趨勢已經顯現。停火并不意味著和平的到來。從停火到真正實現和平，可能要經歷多次乃至無數次的停火協議，誰也無法預知究竟需要多少輪協議才能達成和平，這正是我們所看到的不確定性的另一面。

同樣是在5月16日，特朗普與澤連斯基通話斡旋，結果談得并不愉快，并指責對方缺乏合作意愿。這時候美國這才發現：并非所有接受軍援的國家都會按照美國的意愿行事。

我猜，特朗普在與澤連斯基打交道時多少有些意外。這次在與以色列打交道時，他雖然可能預料到會有難度，卻沒想到會如此棘手。這也讓他意識到，你給了軍援并不意味著你能決定對方的行動。援助結束后，對方如何作戰，最終仍由對方說了算。隨后，他又給普京打了電話，繼續討論解決方案。

我們看到在結束戰爭的問題上，情況并不像許多人想象的那樣。美國雖說是“世界第一軍事超級大國”，但很多事它也做不到。特朗普曾信誓旦旦地說要“快速結束”俄烏沖突，2月12日他剛上任不久，就和俄羅斯領導人通了電話，以為打一通電話就能搞定。

后來我們就發現，這是他的一個“外交基本策略”，凡事都靠“電話外交”，什么事兒打個電話就行。2月12日那通電話后，他高興地覺得：“看吧，我一個電話就能讓對方同意談判！”結果2月18日美國就在沙特利雅得首次斡旋俄烏談判，并正式啟動。從2月18日開始談，到今天（6月26日）已經四個多月，沖突依舊沒有得到解決。

大家可以看看歷史經驗：以色列與哈馬斯的停火談判，上一輪僅進行了一次停火對話，隨即又爆發沖突。第一次談判歷時1年1個月零7天；從這1年1個月零7天到真正達成全面停火協議，不知還要多少年。其他歷史案例包括：

·第一次世界大戰的和談歷時1年零10個月零25天；

·朝鮮戰爭的談判歷時2年零17天；

·結束越南戰爭的談判歷時3年5個月零24天；

·以色列與埃及的和平談判歷時5年5個月零1天。

歷史經驗告訴我們，戰爭爆發后，并不像我們想象的那樣，一旦某個軍事大國出現，勸各方“別打了，大家都停火”，就能讓沖突終止。事實上，許多戰爭都是把超級大國卷入其中，而超級大國卷入并不意味著沖突會很快平息。這是一些人的想象，過于天真，沒有那么容易的事。歷史一再證明，超級大國的卷入往往只會升級戰事，擴大沖突規模，還沒有哪個超級大國卷入戰爭后能立刻結束沖突。

所以，6月22日美國對伊朗發動空襲后的第二天清晨，俄羅斯電視臺在一次采訪中問我：“美國的介入會不會立刻引發世界大戰？”我回答是，超級大國的介入確實會使沖突升級，但并不會演變成世界大戰。眼下，沖突升級到世界大戰的危險尚未出現，靠的是核武器。核武器對超級大國的戰爭升級形成了一個約束和限制。因此，戰事會升級，但不會更大。

現在我簡單總結一下，咱們看到的情況是這樣的：既然今天的題目是討論特朗普執政與國際秩序的變化，那么要明確的是，這次執政并沒有從零開始開創新的國際秩序，而是加速了他上個任期就已啟動的逆全球化進程。也就是說，逆全球化浪潮并非起源于此，而是在此前基礎上的深化，結果就是國際社會的軍事沖突增多、不確定性上升。

這一次在以色列和伊朗的軍事沖突中，他主動炸了一下伊朗，然后馬上要求以色列停火，不得再打。大家想想他面臨的最大壓力，是來自伊朗嗎？來自以色列嗎？是來自國際社會的譴責？都不是。難道是因為美國經濟增速放緩？油價劇烈波動？股市表現低迷？也都不是。真正讓他急于叫停的，是MAGA陣營內部的分裂危機。

MAGA陣營是他在國內最堅實的支持者，如果美國對伊朗打擊不停，一旦伊朗和以色列的沖突升級為全面戰爭，美國就要長期介入、派兵參戰，其結果是MAGA就會嚴重分裂，他的執政根基也將動搖，直接威脅他的政權穩定。內塔尼亞胡政府深諳此道，并充分利用了這一點。

我的理解是，無論內塔尼亞胡在加沙制造怎樣的屠殺、對婦女兒童施加多大暴行，無論是共和黨還是民主黨的決策者都必須支持以色列。無論他們之后怎么罵以色列，但罵完了還得為以色列背書。我認為，當下美國中東政策的最大驅動力，并非外部或國際因素，而是他的內政考量。所以大家看到，美國連留學生政策都甚至要求審查所有來美留學生的社交媒體賬戶，只要說以色列壞話，就禁止來美留學。可想而知，內塔尼亞胡政府對美國內政和外交政策的影響力究竟有多大。

下面我們以“以伊戰爭”和“俄烏戰爭”為基礎，看一下未來國際變化的趨勢，做一個宏觀判斷。去年我已經談過，國際秩序已從全球化轉向逆全球化；如今，逆全球化秩序的不確定性更為嚴重，既體現在戰爭與軍事安全領域，也體現在經濟合作層面。

在軍事上，沖突呈上升趨勢，就是沖突會越來越多，不會越來越少。俄烏戰爭于2022年爆發，但這場戰爭沒有向外擴散，也沒有打到其他國家的領土上；加沙戰爭不一樣，它從一開始就不斷向外擴散，卷入加沙戰爭并不是簡單表態，而是越來越多國家采取了實質性的軍事行動：以色列在戈蘭高地打擊敘利亞，在黎巴嫩交火，也門的胡塞武裝介入，如今又對伊朗發動攻擊。所以，這場戰爭呈現出明顯的擴散趨勢。

擴散到頭了嗎？我不敢斷言它是否已達極限，但也不能排除繼續擴散的可能性。加沙戰爭進一步擴散的危險依然存在，也就是說，以色列還有可能對其他中等國家發動新的軍事打擊——是誰我也不知道，但至少正如特朗普所言，與伊朗再次開戰的可能性是存在的。

核擴散風險。美國此次對伊朗的軍事打擊，明顯違背了國際核不擴散機制的基本原則。根據國際原子能機構（IAEA）的監督安排，擁核國有責任為其所監管的核項目提供安全保障；但現實是，伊朗的核設施不僅未獲保護，反而遭受了核國家的打擊。由此產生一個嚴重問題：當美國攻擊伊朗核項目時，其他無核國家會質疑，擁核國家對無核國家的承諾到底可信不可信？

所謂可信，不是由擁核國自己宣稱（無論是中國、美國、俄羅斯還是法國）自己的保障可信就結束了，而必須由無核國家來判斷。這正是“道義現實主義”所強調的：一個大國的道義是否成立，不在于它自我聲明，而在于他者的評斷。正如要判斷“閻學通是否有道德”，也不是他自己說了算，而要看他人如何評價，這一他者之判才是道義的最終依據。

美國今天的做法必然讓無核國家對核大國的可靠性產生懷疑，會質疑它們會否對無核國家的核項目發動打擊。隨著越來越多國家對核大國心存疑慮，發展核武器的動機或可能性就會隨之上升，這對遏制核擴散非常不利。

尤其耐人尋味的是，有一個無核國家支持美國對伊朗進行核打擊，支持以色列對伊朗進行核打擊，就是德國總理默茨。為什么？他真正的想法我不知道，但如果歐洲國家都采取這個做法，那么結果會是什么？他們是否會借機為自身發展核武器尋找借口？我們不知道。

但默茨的做法使得歐洲很多人不理解，很多人批評默茨說你怎么會說這句話，目的是什么？由此可見，核擴散的風險正在加劇，而非減弱。

還有在安全方面，人權規范也遭到嚴重侵犯，加沙是最典型的案例。這次伊朗與以色列的相互攻擊造成了大量平民傷亡。但是這些傷亡與加沙相比，整個傷亡規模要小得多。

加沙兩年內已有五萬多平民遇難（有人說已達六萬），且襲擊目標直指學校和醫院。這暴露出一個嚴峻問題：當今人們對遵守戰爭法已毫不在意，過去至少還會口頭宣誓遵守，如今連口頭聲明都省略了。

所以國際秩序的不確定性恐怕不僅僅是程度的變化，有可能帶有一定程度上性質的轉變。全球化與逆全球化這兩種秩序不是國際合作程度的變化，而是方向的分野，是往南走還是往北走的本質不同。今天的逆全球化秩序是一個混亂的、我們不想看到的世界秩序。

第二點是經濟層面，第一次產業鏈中斷始于美國對華貿易戰，導致了雙邊產業鏈的部分斷裂；等到2022年烏克蘭戰爭爆發，對俄羅斯實施制裁，又引發了更多領域的鏈條斷裂。如今，伊朗與以色列之間的沖突又帶來了新一輪的產業鏈中斷。現在的趨勢就是我們看不到原有產業鏈可以得到修復的可能，反而現有趨勢會導致更多的產業鏈斷掉。

所以大家看到現在有一個說法，“重塑產業鏈”，它不同于“修復產業鏈”（即恢復被破壞的鏈條至原狀），而是另起爐灶，構建全新的體系。這個產業鏈跟過去產業鏈可能有完全不同的特點：過去一個產品可能有上百個國家參與，如今可能僅由三國合作完成，這導致新產業鏈往往比舊鏈更短、參與國家更少。而那些尚存的長產業鏈也面臨進一步斷裂的風險。

美國持續采取制裁措施，且特朗普時代的制裁政策延續至拜登時期，形成常態化制裁和逆全球化趨勢。這使得美國對外經濟合作的第一手段不再是“合作”，而是“制裁”。其中最常用的便是關稅加征，美國頻繁加征關稅，其他國家也常以關稅進行報復，導致相互制裁成為經濟往來的新常態。過去美國通常僅在個別問題上使用制裁，現在不是，制裁已成為第一手段。美國會先考慮制裁，然后才考慮合作，在制裁為前提下的合作。

所以這種以制裁為合作前提的狀態究竟屬于“斗而不破”，還是屬于“以斗爭求團結”，我覺得這個概念有點都對不上。但無論如何，我們可以看到，現在都是在討論合作之前，先要討論斗爭、制裁和懲罰，然后才是在這種懲罰下商量如何合作。

這一點，與全球化時代先談合作、討論雙邊互利、追求絕對收益的邏輯大不相同。全球化時代的合作，關注的是“合作能帶來哪些好處”；而如今的合作，則聚焦于“如何將制裁帶來的損失降到最低”，其本質從擴大收益轉為減少損失，追求的是相對收益。

形成所謂“你要與我合作，我就少制裁你一點；你與我合作，我就降一點關稅”，以制裁為基礎的合作模式的新常態。因此，自特朗普執政以來，無論安全領域還是經濟領域，都出現了一些新特點。有些是過去就有，在這個時期強化了，有些是過去不常見，現在變成常態化現象。

之前很多人都在套用一個冷戰后由美國提出的全球化國際秩序概念，這個概念得到了很多歐洲國家支持，叫作“基于規則的秩序”（rules-based order），但現在美國特朗普政府已經不再用這個詞了。你會發現之前很多曾經使用過這個概念的國家，比如說歐洲和一些美國的盟友，也不再談rules-based order。原來中國不太支持這個概念，但是現在中國政府開始討論rules-based order，我們開始接過這個話題進行討論。

現在，特朗普雖未明確提出要建立何種國際秩序，但他的“電話外交”已經顯示出來，他只與各國最高領導人通話，不會和低級別官員打交道。我個人理解為：他試圖建立一種以決策者個人交易為基礎的國際秩序，這是一個重要的轉變。

當你以秩序、以規則為基礎時，我們可以討論誰違反了規則、誰對誰錯，并依據對的一方做法行事，大家至少有一套指引原則。而若一切都建立在決策者個人電話達成的協議（deals）上，你能想象會產生怎樣的后果嗎？

無人確切知道兩人在電話中究竟商定了什么；即便商定了，也不清楚雙方是否對“那件事”的理解完全一致。

比如，特朗普給內塔尼亞胡打電話，約定停火4小時，結果4小時后戰火重燃。然后內塔尼亞胡在電話里面辯稱：“我在電話里不是那個意思，你理解錯了。”

所以，以決策者個人電話交易為基礎的秩序，本質上是不確定的，因為你不知道標準是什么，不知道內容是什么，更無法確認雙方是否真正理解了對方的意圖。如果雙方“雞同鴨講”，如果我以為他是說那意思，他說我是誤解了他的意思，那怎么解決？這種以個人交易為基礎的秩序，注定充滿變數，因為它的根基本身就不穩固。

今天我就先分享這些觀點，錯誤的地方希望大家批評。

來源：觀察者網（觀察者網整理了閻學通教授的講話，并全文刊發。本文未經作者審定。）

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本文僅代表原作者觀點，不代表走出去智庫立場。

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