為維護農民合法權益 農村集體經濟組織法草案首次提請審議

記者|馬付才
來源：民主與法制時報

2022年12月27日，《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）提請十三屆全國人大常委會第三十八次會議初次審議，進一步維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，規范農村集體經濟組織及其行為，促進農村集體經濟高質量發展。

為何制定農村集體經濟組織法？《草案》的出臺，將為農村集體經濟組織及其成員帶來哪些機遇和利好？《草案》在哪些地方還可以進一步完善？對此，民主與法制社記者采訪了有關專家學者。受訪專家表示，《草案》一旦正式生效，對維護好廣大農民群眾根本利益、實現共同富裕等具有重要意義。

鞏固完善社會主義基本經濟制度和農村基本經營制度

為何制定農村集體經濟組織法？全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文在作《草案》說明時表示，農村集體經濟組織是中國特色社會主義公有制經濟組織。制定農村集體經濟組織法，對于鞏固完善社會主義基本經濟制度和農村基本經營制度，對于維護好廣大農民群眾根本利益、實現共同富裕等具有重要意義。

農業農村部農村經濟研究中心法治建設研究室助理研究員鄭慶宇認為，自2016年正式發布《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，深化農村集體產權制度改革以來，截至2021年底，全國確認農村集體經濟組織成員約9億人，已經登記賦碼的農村集體經濟組織約96萬個。但基于歷史等原因，當前，一些地方的農村集體經濟組織，還存在著組織機構不健全、運行機制不完善、監督和管理制度不落實等問題。《草案》針對當前農村經濟組織存在的問題，通過概念界定，明晰了農村集體經濟組織是不同于農村供銷合作社、農村信用合作社、農民專業合作社等合作經濟組織的地區性經濟組織，明確農村集體經濟組織是中國特色社會主義公有制經濟組織、是參與鄉村治理的重要主體；制定農村集體經濟組織法有利于妥善處理各種利益關系和社會矛盾，為推進城鄉協調發展，健全鄉村治理體系，鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

東北農業大學公共管理與法學院副院長劉兆軍表示，目前，農村集體經濟組織作為特別法人，其特殊地位、特定范圍、特有職能職責等現有法律未明確規定，《草案》通過專門立法可以有效保障農村集體經濟組織的特別法人地位，明晰農村集體經濟組織成員的權利義務和成員確認規則，規范農村集體財產的經營管理和收益分配制度，依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益；有利于推動構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，形成既體現集體組織優越性又調動農民個體積極性的農村集體經濟運行新機制；有利于讓廣大農民分享改革發展成果，促進農村農民共同富裕。

華南農業大學地方法制研究中心副主任鄧定遠表示，隨著城鎮化推進和集體經濟發展壯大，農民對公共服務和公益事業的需求不斷增加，在當前公共財政還難以全面覆蓋農村的情況下，通過立法促進農村集體經濟發展，可以使其為農村社會事業發展提供支持，成為支持農村公共事務和公益事業發展的有益補充。

農村集體經濟組織是經濟主體更是治理主體

《草案》共八章，依次為總則、成員、登記合并與分立、組織機構、財產管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責任、附則，共六十八條。主要內容包括明確立法目的、適用范圍；規定成員的確認及其權利義務；對農村集體經濟組織的設立、合并、分立等事項作出原則規定；規范農村集體經濟組織的組織機構；明確對集體財產依法實行分別管理；明確爭議的解決辦法和法律責任等。

劉兆軍表示，農村集體經濟組織具有天然的經濟功能，自身內部治理更是鄉村治理的組成部分。例如《草案》第三條規定：“農村集體經濟組織是發展壯大農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，是提升黨組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障。”這說明農村集體經濟組織不僅是經濟主體，更是治理主體，其法律地位進一步明確、夯實。

鄧定遠表示，《草案》明確了農村集體經濟組織及其成員的內涵、對應條件，形成集體經濟組織的法律地位、特別法人資格的專門內容，設置成員大會、成員代表大會、理事會、監事會的組織機構體系。對組織成員身份確認，不僅明確了戶籍關系、農村土地承包關系、對集體貢獻等基本考量因素，還就婚假、生育、撫養收養、政策性移民等特殊情形作出規定；在權利義務方面，明確了組織成員享有土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等經濟權利，以及參與管理、監督等權利。另外，《草案》附則部分認可了此前已經登記的農村集體經濟組織和已經確認的集體成員的有效性。

鄭慶宇認為，《草案》有效銜接農村集體產權制度改革，明晰了農村集體經濟組織的職能職責與經營活動，強化了農村集體經濟組織參與鄉村治理等。其中，建立農村集體經濟組織及其成員的權利救濟機制；農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體；農村集體經濟組織當年收益應當按照章程規定提取公積公益金，用于彌補虧損、擴大生產經營、為成員提供服務和福利等規定，將有效推動鄉村善治，讓廣大農民在改革中分享更多成果，給農村集體經濟組織及其成員帶來機遇和利好。

部分細節還可以進一步修改完善

《草案》回應實踐迫切需要，通過立法確立農村集體經濟組織的基本原則和主要制度，建立健全農村集體經濟組織的法律制度，為解決實踐中的問題提供法律規范和依據，填補了農村集體經濟組織立法空白。為了有效鞏固完善社會主義基本經濟制度和農村基本經營制度，受訪專家認為，《草案》部分細節還可以進一步修改完善。

鄭慶宇建議，進一步完善成員退出機制。《草案》第十七條、第十八條分別規定了農村集體經濟組織“成員自愿退出”“成員身份喪失”措施。其中，第十八條第二款規定，已經取得其他農村集體經濟組織成員身份、成為國家公務員、自愿退出的農村集體經濟組織成員，依據法律法規和章程規定或者經與集體經濟組織協商，可以在一定期限內保留其已經享有的財產權益。但依據《草案》第十三條的規定，農村集體經濟組織成員享有的財產權益包括土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、集體經濟組織服務和福利等，這里規定的退出成員享有在一定期限的財產權益是否包括上述內容？建議進一步明確一定期限財產權益的具體內容，并針對不同財產權益進行不同制度設計。

鄧定遠認為，《草案》對集體經濟組織成員的定義應當進一步完善，對成員身份確認過程中的一些特殊情形需要制定更細致全面的規定，比如農村出嫁女及其子女、農村多子女家庭中遷入戶籍的女婿、早年已經確認成員身份在成年后又成為公務員的人等特殊群體的成員身份確認問題。

劉兆軍認為，《草案》第十九條規定，對暫時離開集體經濟組織的成員身份加以保留，但“暫時離開”的期限難以明確界定，建議參考《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法律的規定對此進一步明確。同時，強化《草案》條文前后銜接機制，細化完善條文內容，例如，《草案》第十九條第一款還應當加入“進城落戶”情形；第十九條第二款規定“農村集體經濟組織婦女成員不因喪偶、離婚而喪失集體經濟組織成員身份”，但實踐中男子也存在此種情形；第二十七條，還應當補充有關“以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產”的情形。

原標題：進一步維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益 農村集體經濟組織法草案首次提請審議