民生發(fā)展：“十四五”回顧與“十五五”展望

Articles|China Economist Vol.21, No.2, March-April 2026

Title

民生發(fā)展：“十四五”回顧與“十五五”展望

作者簡(jiǎn)介

都 陽

中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所

摘要：保障和改善民生是以人民為中心的發(fā)展思想的集中體現(xiàn)。在發(fā)展中保障和改善民生不僅反映了發(fā)展的人民性，也表明民生改善是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過程。“十四五”期間民生發(fā)展取得的成就主要表現(xiàn)為就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、就業(yè)質(zhì)量不斷改善，人民生活水平不斷提升，共同富裕扎實(shí)推進(jìn)，社會(huì)保障覆蓋面擴(kuò)大、保障水平提升。“十五五”時(shí)期，要加大“投資于人”的力度，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)，持續(xù)推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展，不斷提升社會(huì)保障和公共服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：民生發(fā)展；高質(zhì)量充分就業(yè)；投資于人

黨的二十屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）對(duì)保障和改善民生作出了一系列新的重大部署。不斷加大保障和改善民生的力度，扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕，是中國式現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。《建議》對(duì)“十五五”時(shí)期民生領(lǐng)域的擘畫，是在“十四五”取得成就的基礎(chǔ)上作出的，因此，本文回顧“十四五”時(shí)期民生領(lǐng)域的主要進(jìn)展，并展望“十五五”民生發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。

一、在發(fā)展中保障和改善民生

民生發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展思想的集中體現(xiàn)和主要載體。民生領(lǐng)域的每一項(xiàng)政策都涉及千家萬戶，直接關(guān)系人民群眾的福祉。在發(fā)展中保障和改善民生不僅反映了發(fā)展的人民性，也表明民生改善是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過程。

（一）民生需求隨著發(fā)展水平而變化

滿足人民對(duì)美好生活的向往是發(fā)展的主要目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)域眾多，其中民生領(lǐng)域發(fā)展水平的變化與滿足人民對(duì)美好生活的向往有著最直接的聯(lián)系。因此，如何通過民生發(fā)展更好地滿足人民的需求，既要把握民生需求隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化的規(guī)律，也要深入研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的變化對(duì)民生領(lǐng)域政策供給能力的影響。

人民的幸福感和獲得感隨著發(fā)展水平的提升而提出更高要求，但二者并非線性關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)主觀幸福感及其決定因素的關(guān)注，肇始于伊斯特林幾十年前發(fā)表的影響深遠(yuǎn)的文章。伊斯特林指出，在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的時(shí)間里，發(fā)達(dá)國家的實(shí)際收入有明顯提高，但人們的主觀幸福感卻沒有相應(yīng)改善，而是基本保持在同一水平（Easterlin，提升的背離即所謂“伊斯特林悖論”（EasterlinParadox）。自此，對(duì)伊斯特林悖論形成機(jī)理的探討，引發(fā)了大量經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對(duì)主觀幸福感決定因素的探求。基于發(fā)達(dá)國家的研究對(duì)伊斯特林悖論的解讀具有高度的一致性，即絕對(duì)收入對(duì)幸福感的影響系數(shù)很小，而相對(duì)收入對(duì)幸福感的影響大于絕對(duì)收入。這表明，促進(jìn)收入增長(zhǎng)和完善收入分配在提升人民幸福感中都發(fā)揮著重要作用。發(fā)達(dá)國家大多已經(jīng)完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（如工業(yè)化）和社會(huì)結(jié)構(gòu)（如城市化）的轉(zhuǎn)型，以其數(shù)據(jù)理解收入與幸福感的關(guān)系實(shí)際上是對(duì)穩(wěn)態(tài)社會(huì)的觀察，其結(jié)果很可能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速變化的經(jīng)濟(jì)體有很大的不同。尤其是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在人均收入達(dá)到高收入前后，幸福感的變化模式及決定因素是否會(huì)經(jīng)歷劇烈變化，仍然需要深入研究。

具體來看，民生各領(lǐng)域的需求都隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升而發(fā)生變化。就業(yè)是民生之本，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在增加就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)也推動(dòng)了對(duì)更高質(zhì)量就業(yè)崗位的需求。尤其是在中國經(jīng)濟(jì)跨越劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)后，勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的變化使得更高質(zhì)量的就業(yè)和更充分的就業(yè)變得同樣重要。教育等公共服務(wù)領(lǐng)域也面臨類似的發(fā)展形勢(shì)：教育范圍需要不斷拓展，義務(wù)教育作為公共服務(wù)需要向前后兩端延伸，并向更高質(zhì)量發(fā)展。在中等收入階段，社會(huì)保障體系以擴(kuò)大覆蓋面為主要任務(wù)；進(jìn)入高收入階段后，人民群眾對(duì)社會(huì)保障水平也會(huì)提出越來越高的訴求。由此可見，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的過程中，必須準(zhǔn)確把握人民幸福感和獲得感的動(dòng)態(tài)變化規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的持續(xù)提高，人民對(duì)美好生活的期待也會(huì)日益提升，這些不斷涌現(xiàn)的新要求、新問題，也需要在發(fā)展的進(jìn)程中持續(xù)回應(yīng)和解決。

（二）以民生促發(fā)展

保障和改善民生不僅是發(fā)展的主要目標(biāo)，也是促進(jìn)發(fā)展的重要手段。而且，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，這一手段所發(fā)揮的作用更加重要。這一點(diǎn)可以從主要民生領(lǐng)域的發(fā)展成果與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系得到驗(yàn)證。

首先，教育水平和健康水平的提升是人力資本積累的主要途徑，而人力資本是長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ慈彩前l(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要決定因素。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論早已說明了人力資本在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的核心地位，但人力資本的形成離不開民生領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是《建議》作出的重要部署。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力以全要素生產(chǎn)率的大幅躍升為核心，而提升全要素生產(chǎn)率的基礎(chǔ)是長(zhǎng)期的人力資本積累。同時(shí)，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力也需要統(tǒng)籌好生產(chǎn)與分配、流通、消費(fèi)的關(guān)系，推動(dòng)發(fā)展成果更多惠及全體人民，最廣泛地調(diào)動(dòng)各方面發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，這也離不開民生領(lǐng)域的發(fā)展。

其次，高質(zhì)量充分就業(yè)是發(fā)展的主要目標(biāo)之一，也是推動(dòng)發(fā)展的重要手段。長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然依賴高效的勞動(dòng)力市場(chǎng)和勞動(dòng)貢獻(xiàn)。對(duì)于任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言，就業(yè)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可分解為就業(yè)增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高兩部分。從我國既往的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)踐看，勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大一直是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要來源，解釋了一半以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（都陽，2024）。今后，高質(zhì)量充分就業(yè)仍然是長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。

再次，完善高效的社會(huì)保障體系不僅是保障民生、兜牢底線的重要安全網(wǎng)，也是提升居民消費(fèi)意愿與能力的關(guān)鍵支撐，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的堅(jiān)實(shí)保障。堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，關(guān)系到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和長(zhǎng)治久安。《建議》明確指出，要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，促進(jìn)消費(fèi)和投資、供給和需求良性互動(dòng)，增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性。擴(kuò)大消費(fèi)在這一戰(zhàn)略中居于重要地位。織牢民生安全網(wǎng)、不斷提升民生保障的質(zhì)量和水平，能對(duì)提升消費(fèi)意愿和增強(qiáng)消費(fèi)能力起到“四兩撥千斤”的效果，有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新動(dòng)能。

（三）民生領(lǐng)域供給能力的變化

民生領(lǐng)域的政策供給也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而變化，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段必須面對(duì)和解決的問題。首先，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)是發(fā)展和保障民生最基礎(chǔ)的手段。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較大變化，就業(yè)創(chuàng)造的內(nèi)容和方式均呈現(xiàn)新的特征。我國的制造業(yè)就業(yè)規(guī)模在“十三五”時(shí)期達(dá)到頂峰。此后，雖然制造業(yè)發(fā)展水平和國際競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升，但吸納就業(yè)的規(guī)模卻開始下降。服務(wù)業(yè)成為創(chuàng)造就業(yè)的主要部門，是就業(yè)增長(zhǎng)的主要來源。進(jìn)入高收入階段后，這一趨勢(shì)將更加明顯。發(fā)展服務(wù)業(yè)，尤其是以生產(chǎn)性為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將更加重要。從就業(yè)治理的角度看，就業(yè)組織方式、就業(yè)內(nèi)容和就業(yè)管理體系的明顯差別，對(duì)政策供給形成了新的挑戰(zhàn)。

其次，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，居民收入來源更加多元化。一般而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，勞動(dòng)是人們擁有的主要資源和稟賦，發(fā)展勞動(dòng)密集型行業(yè)、不斷擴(kuò)大就業(yè)成為提升收入最主要的手段。隨著人民生活水平的提高，財(cái)產(chǎn)性收入對(duì)于提升居民收入的作用越來越重要。綜合國力的增長(zhǎng)則使得轉(zhuǎn)移性收入的內(nèi)容更加豐富，形式更加多樣。收入來源的多元化使得促進(jìn)居民增收的方式與以工資性收入為主的階段有很大不同，構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

再次，以人工智能為核心的第四次科技革命已成不可逆轉(zhuǎn)的浪潮，對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)與收入分配的影響日益深化。這要求政策在大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，必須有效應(yīng)對(duì)其對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)造成的沖擊并優(yōu)化收入分配格局。平衡這多重目標(biāo)，構(gòu)成了當(dāng)前面臨的緊迫課題與多維挑戰(zhàn)。

此外，隨著人口形勢(shì)的變化，推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展成為發(fā)展和改善民生越來越重要的內(nèi)容，要不斷拓展公共服務(wù)的領(lǐng)域，亟待以新的政策工具促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展。

二、“十四五”時(shí)期民生發(fā)展的主要成就

《建議》總結(jié)了“十四五”時(shí)期我國發(fā)展取得的巨大成就，指出：“我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國力躍上新臺(tái)階，中國式現(xiàn)代化邁出新的堅(jiān)實(shí)步伐，第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程實(shí)現(xiàn)良好開局。”“十四五”時(shí)期的重大成就為“十五五”期間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為保障和改善民生創(chuàng)造了有利的條件。“十四五”時(shí)期民生領(lǐng)域的成就主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）就業(yè)形勢(shì)保持總體穩(wěn)定

就業(yè)作為民生之本，對(duì)于保障和改善民生的重大意義不僅顯而易見，也一直受到高度關(guān)注。“十四五”時(shí)期的發(fā)展經(jīng)受了世紀(jì)疫情的考驗(yàn)，也經(jīng)歷了復(fù)雜多變的外部環(huán)境沖擊。由于堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先原則，始終把“穩(wěn)就業(yè)”放在重要位置，“十四五”時(shí)期的勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行總體保持穩(wěn)定，如期完成了“十四五”規(guī)劃確定的目標(biāo)。從一些主要的勞動(dòng)力市場(chǎng)指標(biāo)看，“十四五”時(shí)期的就業(yè)形勢(shì)有如下特點(diǎn)。

首先，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率總體控制在調(diào)控目標(biāo)以內(nèi)。“十四五”期間，根據(jù)形勢(shì)和條件的變化，歷次《政府工作報(bào)告》確定年度調(diào)查失業(yè)率調(diào)控目標(biāo)在5.5%以內(nèi)或左右。如圖1所示，截至2025年11月，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的月度平均值為5.24%，除了受疫情沖擊的少數(shù)月份外，在絕大多數(shù)時(shí)間都在5.5%的調(diào)控目標(biāo)以內(nèi)。25—59歲年齡組是就業(yè)的主要群體，其失業(yè)率一直低于總體調(diào)查失業(yè)率。城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的總體波動(dòng)較小，“十四五”時(shí)期59個(gè)月的調(diào)查失業(yè)率標(biāo)準(zhǔn)差為0.25，變異系數(shù)為0.048，反映了勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行處于較高的穩(wěn)定水平。這些成果是在世紀(jì)疫情沖擊和國際經(jīng)貿(mào)局勢(shì)復(fù)雜多變的情況下取得的，需要付出較以往更多的努力，實(shí)屬不易。

其次，“十四五”時(shí)期就業(yè)總量保持增長(zhǎng)。雖然我國人口老齡化程度加劇，勞動(dòng)年齡人口的總量已開始持續(xù)減少，但“十四五”時(shí)期就業(yè)總量仍然保持增長(zhǎng)，反映了人力資源利用水平的不斷提升。城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)從2020年底的46271萬人增長(zhǎng)到2024年的47345萬人，增加了1074萬人，增長(zhǎng)2.3%。截至2025年第三季度，外出農(nóng)民工總量達(dá)到19187萬人的歷史高位，較之“十三五”末增加了2228萬人，增長(zhǎng)13%。更多就業(yè)意味著有更多人可以通過參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，其民生含義不言而喻。

再次，就業(yè)質(zhì)量明顯提升。在就業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，“十四五”時(shí)期全員勞動(dòng)生產(chǎn)率年增長(zhǎng)率達(dá)到6%，平均工資水平持續(xù)上升，就業(yè)質(zhì)量不斷改善。

（二）居民收入水平持續(xù)提升

得益于就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大和就業(yè)質(zhì)量提升，“十四五”時(shí)期城鄉(xiāng)居民收入不斷增長(zhǎng)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2020年全國居民人均可支配收入為32189元，2024年為41314元。“十四五”時(shí)期居民人均可支配收入的年均復(fù)合增長(zhǎng)率為6.4%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際年均復(fù)合增長(zhǎng)率為5.6%，快于同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。分城鄉(xiāng)看，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2020年的43834元增長(zhǎng)到2024年的54188元，“十四五”時(shí)期年均復(fù)合增長(zhǎng)率為5.4%，實(shí)際年均增長(zhǎng)4.5%。農(nóng)村居民人均可支配收入由2020年的17131元增長(zhǎng)到2024年的23119元，“十四五”時(shí)期年均復(fù)合增長(zhǎng)率為7.8%，實(shí)際年均增長(zhǎng)7%。農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)明顯快于城鎮(zhèn)居民。

收入增長(zhǎng)必然提升消費(fèi)的水平。“十四五”時(shí)期全國居民人均消費(fèi)支出由2020年的21210元增長(zhǎng)到2024年的28227元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率為7.4%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際年均增長(zhǎng)6.5%。其中，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出年均增長(zhǎng)6.4%，實(shí)際年均增長(zhǎng)5.4%；農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出年均增長(zhǎng)8.9%，實(shí)際年均增長(zhǎng)8.1%。這一發(fā)展趨勢(shì)表明，農(nóng)村居民民生福祉得到更快改善，共同富裕邁出切實(shí)步伐。

城鄉(xiāng)居民的收入來源多元化，拓展了增收渠道。居民收入主要來源于工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入，“十四五”期間城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)保持相對(duì)穩(wěn)定。勞動(dòng)收入是居民收入的主要來源，城鎮(zhèn)居民人均工資性收入占人均可支配收入的比重一直保持在六成以上，2024年為60.7%。2024年農(nóng)村居民工資性收入占比為42.4%，考慮到經(jīng)營(yíng)性收入也具有很強(qiáng)的勞動(dòng)屬性，二者合計(jì)占比達(dá)76.3%。需要指出的是，由于不斷加大民生保障力度，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入由“十三五”末的3661元大幅增長(zhǎng)到2024年的4895元，是“十四五”時(shí)期農(nóng)村居民收入快速增長(zhǎng)的重要因素。

（三）推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展

人口問題事關(guān)中華民族偉大復(fù)興，人口高質(zhì)量發(fā)展是支撐中國式現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)條件。扎實(shí)推進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展是民生領(lǐng)域的重要內(nèi)容，具有覆蓋全人群、貫穿全生命周期的特點(diǎn)。當(dāng)前，我國人口發(fā)展中少子化、老齡化問題突出，推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展必須深入貫徹黨的二十屆三中、四中全會(huì)精神，以“一老一小”為重點(diǎn)，不斷完善人口服務(wù)與管理體系。

為了應(yīng)對(duì)少子化，“十四五”時(shí)期中央和地方政府出臺(tái)了一系列政策舉措，主要有以下內(nèi)容。一是面向家庭的生育支持政策。在“十四五”時(shí)期開始實(shí)施3歲以下嬰幼兒照護(hù)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除。2025年開始實(shí)施每孩每月300元的國家育兒補(bǔ)貼政策，這是首次大范圍、普惠性向群眾發(fā)放的民生保障現(xiàn)金補(bǔ)貼，是對(duì)家庭育兒成本的直接補(bǔ)償。一些地方政府在國家規(guī)定的假期標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上延長(zhǎng)產(chǎn)假、陪產(chǎn)假，部分城市針對(duì)生育二孩及以上家庭直接發(fā)放育兒補(bǔ)貼，給予購房補(bǔ)貼、公租房政策傾斜等。二是面向托育和教育機(jī)構(gòu)的支持政策。國家層面制定了托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，地方政府陸續(xù)落實(shí)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（托育床位補(bǔ)貼）以及示范獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等舉措，在稅費(fèi)、房產(chǎn)、土地、水電等方面給予優(yōu)惠。三是面向用人單位的支持政策。國家層面出臺(tái)指導(dǎo)性意見，鼓勵(lì)用人單位與職工協(xié)商確定靈活休假和彈性工作方式，支持有條件的用人單位為職工提供福利性托育服務(wù)，鼓勵(lì)通過多種方式參與興建托育機(jī)構(gòu)。四是面向城鄉(xiāng)社區(qū)的支持政策。主要支持社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，一些城市鼓勵(lì)社區(qū)“嵌入式”托育機(jī)構(gòu)和家庭互助式托育服務(wù)。從2025年秋季學(xué)期起，逐步免除學(xué)前教育保育費(fèi)。這既有助于強(qiáng)化學(xué)前教育的公共服務(wù)屬性，也有助于降低生育養(yǎng)育的成本。此外，各級(jí)政府管理部門也從落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃、加強(qiáng)女性權(quán)益保護(hù)、優(yōu)化醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)政策、完善婚姻生育登記管理等方面出臺(tái)了舉措。

“十四五”時(shí)期我國教育事業(yè)繼續(xù)保持發(fā)展勢(shì)頭，對(duì)提升人口素質(zhì)發(fā)揮了主導(dǎo)作用。當(dāng)前，我國勞動(dòng)年齡人口的平均受教育年限達(dá)11.2年，新增勞動(dòng)力平均受教育年限達(dá)14.3年，已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平。人力資本水平的大幅提升為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)積蓄了重要基礎(chǔ)，也成為“十五五”及以后時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有利條件。2024年學(xué)前教育、高中階段教育毛入學(xué)率均達(dá)到92%，全國2985個(gè)縣域全部實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，教育均衡發(fā)展邁上新臺(tái)階。

（四）扎實(shí)推進(jìn)共同富裕

“十四五”時(shí)期，收入分配形勢(shì)不斷改善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，勞動(dòng)報(bào)酬占初次分配的比重持續(xù)上升。2021—2023年，勞動(dòng)報(bào)酬占初次分配的比重分別為51.4%，52.8%和53.2%，表明勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中已逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。完善收入分配格局必須構(gòu)建完整協(xié)調(diào)的收入分配體系，其中初次分配居于基礎(chǔ)性地位。勞動(dòng)報(bào)酬包括勞動(dòng)者獲得的工資、福利和社會(huì)保障等，既體現(xiàn)了國民收入中各種生產(chǎn)要素的相對(duì)貢獻(xiàn)，也成為奠定收入分配基本格局的重要因素。國民收入中勞動(dòng)報(bào)酬比重的高低，直接體現(xiàn)了勞動(dòng)和其他生產(chǎn)要素在初次分配中的相互關(guān)系，也是完善收入分配體系、促進(jìn)共同富裕的重要基礎(chǔ)。

其次，城鄉(xiāng)收入差距顯著縮小。一直以來，城鄉(xiāng)收入差距是總體收入差距的主要來源之一。“十四五”時(shí)期在各項(xiàng)惠農(nóng)政策的支持下，農(nóng)村居民收入增速顯著高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比逐年顯著下降。如圖2所示，城鄉(xiāng)居民收入比由“十三五”末的2.56下降至2024年的2.34，降幅達(dá)8.6%，是共同富裕持續(xù)推進(jìn)的有力表現(xiàn)。

再次，居民收入分配格局趨于改善。全國居民收入基尼系數(shù)穩(wěn)中有降，從“十三五”末的0.468下降至2024年的0.465。影響居民收入分配格局的因素很多，逐步縮小居民收入差距是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需統(tǒng)籌好初次分配、再分配乃至第三次分配的關(guān)系，不斷加大對(duì)中低收入者的轉(zhuǎn)移支付力度，持續(xù)改善居民收入格局。

（五）社會(huì)保障和公共服務(wù)水平持續(xù)提升

截至2024年底，全國有超10億人擁有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，13.3億人擁有基本醫(yī)療保險(xiǎn)。在巨大人口規(guī)模的國家實(shí)現(xiàn)了基本社會(huì)保障廣泛覆蓋，是一項(xiàng)偉大的成就。2025年開始實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革，這是“十四五”時(shí)期民生領(lǐng)域?qū)嵤┑闹卮蟾母锎胧┲弧！笆奈濉睍r(shí)期建立并實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金制度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱更加豐富，對(duì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化將發(fā)揮重要作用。“十四五”期間職工基本養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金都有不同程度增長(zhǎng)，對(duì)保障老年群體的生活發(fā)揮了積極作用。

“十四五”時(shí)期，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等人民群眾最關(guān)注的領(lǐng)域，基本公共服務(wù)水平不斷提升，困難群眾基本生活底線得以兜牢。制定并動(dòng)態(tài)調(diào)整國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保障人民群眾享有9個(gè)領(lǐng)域81項(xiàng)基本公共服務(wù)。戶籍制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)公共服務(wù)均等化水平不斷提升。

三、“十五五”時(shí)期促進(jìn)民生發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵問題

中國經(jīng)濟(jì)即將邁入高收入國家門檻。根據(jù)世界銀行最新定義，2024年7月至2025年，中上收入國家人均國民收入標(biāo)準(zhǔn)為4516—14005美元，高于14005美元為高收入國家。以2024年底我國人均國民收入13359美元計(jì)算，距離目前的高收入國家門檻還需要再增長(zhǎng)4.84%。大致在“十四五”末，我國人均收入將達(dá)到高收入國家的門檻。隨著人均國民收入的增長(zhǎng)，人民對(duì)美好生活有更高期待，“十五五”時(shí)期要積極回應(yīng)民生訴求，在以下幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)力，使民生水平再上新臺(tái)階。

（一）“投資于人”和“投資于物”更緊密結(jié)合

《建議》指出，要“堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”。我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)換和人口快速轉(zhuǎn)變，都要求在公共投資方向上有重大轉(zhuǎn)變。經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，在迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)，持續(xù)加大物質(zhì)資本投資力度，大規(guī)模投資集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重工業(yè)與制造業(yè)擴(kuò)張、房地產(chǎn)發(fā)展等領(lǐng)域，大幅提升了中國經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)資本積累水平。但長(zhǎng)期的高投資率必然受資本報(bào)酬遞減規(guī)律制約，導(dǎo)致物質(zhì)資本投資的效率下降。而且，由于“十五五”期間我國總?cè)丝跍p少的幅度加大，繼續(xù)保持以往的物質(zhì)資本投資規(guī)模將難以保證投資效率。因此，在“十五五”時(shí)期，加大“投資于人”的力度，應(yīng)該成為擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)的重要手段，也是促進(jìn)消費(fèi)和投資、供給和需求良性互動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

加大投資于人的力度，關(guān)鍵是發(fā)揮公共財(cái)政的杠桿作用。在“十五五”期間要進(jìn)一步優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，更好地體現(xiàn)投資于人和投資于物的結(jié)合，通過加大人力資本投資的力度，提升“投資于物”的效率。公共財(cái)政在保障和改善民生中已發(fā)揮主導(dǎo)作用，但隨著民生需求增長(zhǎng)和綜合國力提升，進(jìn)一步加大“投資于人”的力度仍有空間。而且，“投資于人”的支出往往兼具消費(fèi)與投資雙重屬性：通過公共投資引導(dǎo)居民在教育、醫(yī)療、文化、技能培訓(xùn)、體育休閑等領(lǐng)域的支出，能夠同時(shí)提升人的能力、健康與素質(zhì)，是對(duì)人力資本的長(zhǎng)期投資。正是由于“投資于人”與消費(fèi)之間存在天然的直接聯(lián)系，其促進(jìn)消費(fèi)的作用既體現(xiàn)在當(dāng)期，又對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)提高收入水平和消費(fèi)傾向有積極的作用。

“十五五”時(shí)期，投資于人要更加聚焦于當(dāng)前我國人力資本投資體系中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，加大對(duì)生育養(yǎng)育服務(wù)、兒童早期發(fā)展領(lǐng)域的公共投資，通過降低家庭在相應(yīng)領(lǐng)域的支出，增強(qiáng)其消費(fèi)能力和意愿。而且，這些領(lǐng)域的公共投資具有長(zhǎng)期回報(bào)和較高回報(bào)率，需要公共投資的積極參與。

（二）促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)

“十五五”時(shí)期，人口轉(zhuǎn)變對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響進(jìn)一步加劇。勞動(dòng)年齡人口繼續(xù)減少且老化更加明顯，但16—24歲的青年人口仍然保持增長(zhǎng)，將從2025年的14036萬人增長(zhǎng)到2030年的15846萬人。促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)必須基于這些新情況，實(shí)施更具針對(duì)性的政策。

首先，要更充分地發(fā)揮服務(wù)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在就業(yè)創(chuàng)造中的主導(dǎo)作用。雖然我國制造業(yè)經(jīng)過多年的高速發(fā)展，無論是規(guī)模和水平都已居世界領(lǐng)先地位，但由于資本深化程度不斷提升及勞動(dòng)節(jié)約型技術(shù)的廣泛應(yīng)用，制造業(yè)已經(jīng)成為就業(yè)凈減少的部門。我國的制造業(yè)就業(yè)在“十三五”時(shí)期達(dá)到頂峰后持續(xù)減少，“十四五”時(shí)期仍保持這一趨勢(shì)。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入更高水平后，服務(wù)業(yè)應(yīng)在就業(yè)崗位創(chuàng)造中占據(jù)主導(dǎo)地位。“十五五”時(shí)期，要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和人口形勢(shì)變化，在以下幾個(gè)領(lǐng)域更充分地發(fā)揮服務(wù)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造功能：人口老齡化引發(fā)的醫(yī)療、看護(hù)、照料需求增加已是全球普遍現(xiàn)象，中國人口的迅速老齡化必然帶來相應(yīng)的就業(yè)需求；為應(yīng)對(duì)少子化困局，增加?jì)胗變赫兆o(hù)公共服務(wù)可以在降低家庭生育養(yǎng)育的成本、提升生育意愿的同時(shí)創(chuàng)造就業(yè)崗位；教育、科研與技術(shù)服務(wù)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和文化娛樂業(yè)等也有巨大發(fā)展空間。

其次，“十五五”時(shí)期要著力解決青年就業(yè)問題。青年就業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)就業(yè)的主要問題。雖然青年就業(yè)困難是國際普遍現(xiàn)象，但我國的青年就業(yè)問題具有自身特點(diǎn)，其中一個(gè)突出方面是大學(xué)畢業(yè)生面臨著更嚴(yán)峻的形勢(shì)。解決青年就業(yè)問題必須根據(jù)中國青年群體的實(shí)際情況，創(chuàng)造更多適合他們的就業(yè)崗位。《建議》指出，要“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基”，優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展。“十五五”時(shí)期落實(shí)好《建議》提出的上述目標(biāo)和任務(wù)，是促進(jìn)青年就業(yè)最有效的手段。

再次，“十五五”時(shí)期要積極應(yīng)對(duì)新一輪科技革命對(duì)就業(yè)可能形成的沖擊。以人工智能為核心的新一輪科技革命正加速發(fā)展。科技進(jìn)步對(duì)就業(yè)影響的機(jī)制具有復(fù)雜性。從以往經(jīng)驗(yàn)看，只要主動(dòng)應(yīng)對(duì)和利用好技術(shù)進(jìn)步，總體上可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力發(fā)展與就業(yè)增長(zhǎng)的兼容（都陽等，2025）。應(yīng)對(duì)新一輪科技革命的影響也需要運(yùn)用同樣原則。我國在人工智能的應(yīng)用技術(shù)和應(yīng)用場(chǎng)景方面位居世界前列，而新技術(shù)創(chuàng)造需求的功能恰恰是就業(yè)的主要來源。因此，“十五五”時(shí)期要更充分地發(fā)揮我國在人工智能領(lǐng)域的比較優(yōu)勢(shì)，以更多應(yīng)用創(chuàng)造更多就業(yè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)與充分就業(yè)的兼容。

（三）繼續(xù)推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展

“十五五”時(shí)期，推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展需要繼續(xù)以“一老一小”為重點(diǎn)，加大投資于人的力度，以深化改革完善生育支持體系，形成久久為功的工作機(jī)制。

如前所述，中國經(jīng)濟(jì)將很快跨越高收入國家門檻。綜合國力的增長(zhǎng)使我們有條件加大生育支持政策力度，尤其是通過增加公共投入，有效降低家庭的生育養(yǎng)育和教育成本。發(fā)達(dá)國家的生育支持政策已經(jīng)有幾十年歷史，其重點(diǎn)內(nèi)容是面向家庭的公共投入，主要包括三類：現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，即向有孩子的家庭直接提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，如兒童津貼、父母產(chǎn)假育兒假期間的收入補(bǔ)貼、單親家庭的收入支持等；服務(wù)與實(shí)物補(bǔ)貼，即向有孩子的家庭提供相關(guān)服務(wù)支持，如早期教育與兒童照護(hù)設(shè)施給予直接融資或補(bǔ)貼，直接為家庭支付部分兒童照護(hù)費(fèi)用，對(duì)年輕或有困難家庭提供兒童照護(hù)相關(guān)的設(shè)施與服務(wù)等；稅收減免，即通過稅務(wù)征收系統(tǒng)直接向有子女的家庭提供經(jīng)濟(jì)支持，最常見的是根據(jù)生育養(yǎng)育子女?dāng)?shù)量免除或抵扣一定額度納稅。“十四五”時(shí)期已經(jīng)開始育兒補(bǔ)貼、稅收抵扣、托育服務(wù)等政策，“十五五”期間要加大力度，力爭(zhēng)使面向家庭的公共投入占GDP比重達(dá)到1%。

要通過發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，充分發(fā)揮我國老年人口規(guī)模巨大的特點(diǎn)，在銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的細(xì)分市場(chǎng)上做文章。“十五五”時(shí)期我國人口老齡化加速發(fā)展，65歲以上老年人口總量將從2025年的22153萬人增長(zhǎng)到2030年的26688萬人；65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎赜?025年的15.8%上升至2030年的19.3%。到“十五五”末，我國65—69歲年齡組老年人口將達(dá)到9289萬人，70—74歲年齡組為6302萬人，75—79歲年齡組為5788萬人，80歲及以上為5425萬人。聯(lián)合國人口展望數(shù)據(jù)顯示，2023年世界各國人口規(guī)模中位數(shù)為5489萬人，上述每個(gè)年齡組的老年人口數(shù)量比大多數(shù)國家的總?cè)丝谶€要多。處于不同年齡組的老年人對(duì)老年產(chǎn)品和服務(wù)的需求有別于其他群體，只有該組別老年人口數(shù)量足夠大時(shí)，才可能孕育出更加細(xì)分的產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)。我國巨大的老年人口規(guī)模，使銀發(fā)經(jīng)濟(jì)即使在細(xì)分市場(chǎng)也有可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并不斷提升專業(yè)化水平和經(jīng)濟(jì)效率。從供給能力看，我國具有世界上最大的制造業(yè)規(guī)模和最完整的產(chǎn)業(yè)鏈，因此最有條件將巨大的老年人口規(guī)模與強(qiáng)大的制造業(yè)基礎(chǔ)結(jié)合起來，發(fā)展出具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)。“十五五”期間，應(yīng)充分利用我國人口老齡化特征，在細(xì)分市場(chǎng)上做文章。

（四）完善社會(huì)保障體系和公共服務(wù)均等化

“十五五”時(shí)期要進(jìn)一步織牢民生安全網(wǎng)，兜牢民生底線。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷深化改革，持續(xù)完善社會(huì)保障體系，提高公共服務(wù)均等化水平。在人口老齡化加速發(fā)展的情況下，要增強(qiáng)社會(huì)保障體系自身的“造血”能力，提高其可持續(xù)性；綜合運(yùn)用需求側(cè)和供給側(cè)工具，提升養(yǎng)老保障體系的保障能力。同時(shí)，“十五五”期間要進(jìn)一步提高社會(huì)保障體系的統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)其包容性。

“十五五”時(shí)期要提升民生領(lǐng)域公共服務(wù)水平，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。應(yīng)抓住重要改革機(jī)遇期，存量改革和增量改革并舉，將對(duì)“人”的投資和公共服務(wù)供給逐步落實(shí)到個(gè)人，為更徹底的公共服務(wù)均等化奠定制度基礎(chǔ)。可以通過建立公共服務(wù)個(gè)人賬戶，使公共服務(wù)附著于個(gè)人且可轉(zhuǎn)移，讓凡是來自中央財(cái)政的對(duì)“人”的投資只與個(gè)人掛鉤，消除地區(qū)因素對(duì)公共服務(wù)供給的影響；推動(dòng)“一戶通辦”的管理體系，從而提升公共服務(wù)投資效率，打通公共服務(wù)均等化的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。

China Economist （中文刊名：《中國經(jīng)濟(jì)學(xué)人》）是由中國社會(huì)科學(xué)院主管、中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所主辦的面向全球發(fā)行的中英文學(xué)術(shù)期刊。China Economist創(chuàng)刊于2006年3月，始終致力于向全球傳遞中國經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)最前沿研究進(jìn)展，搭建中外學(xué)者相互交流的學(xué)術(shù)平臺(tái)和研究陣地，向全世界宣傳能夠代表中國人民根本利益訴求的研究成果，促進(jìn)國外讀者更好地了解中國，不斷增強(qiáng)我國的國際影響力和國際話語權(quán)。《中國經(jīng)濟(jì)學(xué)人》先后被EconLit、EBSCO、ProQuest、SCOPUS等全球主流、權(quán)威數(shù)據(jù)庫及索引系統(tǒng)收錄，入選中國社會(huì)科學(xué)院中國人文社會(huì)科學(xué)期刊（AMI），是“代表我國人文社會(huì)科學(xué)英文刊最高水平”的期刊。

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