崔吉芳 馬曉強：“十五五”時期教育改革發展的形勢、問題和重點任務

“十五五”時期是我國邁向基本實現社會主義現代化目標、奠定高質量發展根基的全面攻堅階段，也是確保《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）從頂層設計轉化為實際成效的重要執行階段。面向未來五年，精準研判教育領域在經濟與社會深刻變革背景下面臨的新要求和新挑戰，據此系統謀劃和研究提出“十五五”時期教育改革發展的重點任務，為經濟社會發展提供人才和智力支持，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

“十五五”教育改革發展面臨的形勢和挑戰

未來五年，中國所處的國內外形勢仍將面臨重大變局，經濟秩序將面臨重大變革，科技革命將面臨重大突破，人口結構將面臨重大變化，國際競爭必將更加激烈，教育的基礎性、先導性、全局性、支撐性作用將更加凸顯。

（一）賦能經濟增長范式轉換，亟須以教育創新激活發展動能

當前，中國經濟增長在保持長期向好基本面的同時，動力結構正經歷深刻調整，“常態”增長與“非常態”挑戰疊加的態勢日益凸顯。一方面傳統要素驅動模式效能正在減弱，另一方面外向型制造業的轉型升級正推動中國經濟角色從全球價值鏈中的“世界工廠”向“創新與高附加值活動的引領者”演進[1]。在這一范式轉換過程中，中國經濟增長要加快轉向依靠發展新質生產力為核心支撐的新賽道，以促進全要素生產率的提升與創新生態的構建。與經濟發達國家相比，目前我國勞動生產率還居于中等偏下水平。根據2025年10月佩恩表（PWT11.0）數據，2023年中國的全要素生產率在全球121個有數據的國家中僅排名第87位，我國的全要素生產率僅為美國的47.09%、德國的46.09%，以及日本的73.60%[2]。人力資源的素質與結構，特別是支撐產業向價值鏈高端攀升的創新型、應用型人才，已成為決定經濟增長轉型成敗的核心要素。通過教育改革創新前瞻性適配經濟動能轉換的需求，是實現高質量發展的必然選擇。

（二）適配人口結構深刻變革，亟須教育超前布局識變應變

人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題。“十五五”時期，我國人口老齡化、少子化和區域人口增減分化仍將持續，結構性危機繼續加深。預測顯示，中國將在2030年前后進入老齡人口占比超20%的超級老齡化社會[3]，一定時期內人口低出生率難以逆轉。參考聯合國人口司《世界人口展望2024》相關數據，我國總和生育率在全球主要經濟體中已位居倒數第二[4]。同時，人口持續向東部沿江、沿海及內地城區聚集，人口流動的規模、流向與結構深刻塑造著各區域的人口格局[5]，影響教育資源的供需平衡。特別是各級學齡人口次第達峰后又將陸續下降產生“排浪式”變化，如2020年學前教育招生數達峰后，至2024年已驟降了45.8%，而小學招生數在2023年達峰后，2024年又快速下降了13.9%。同時區域、城鄉間不同的變化趨勢亟須教育的系統性、前瞻性應對，以實現與人口結構變化的動態適配。

（三）回應科技革命顛覆性沖擊，亟須教育重塑新范式

當前，科技創新與數字化轉型成為影響經濟社會發展的關鍵變量。以人工智能、量子科技和生物技術等為代表的新一輪科技革命，不僅引發產業變革，更深遠推動全球經濟社會結構與人類文明進程的深刻演進。“十五五”時期，面對技術迭代加速、學科交叉融合、知識生成方式變革等新趨勢，教育必須主動適應并引領這一進程，加快構建“人工智能+教育”的新模式，重構師生數字素養、數字教育內容、數字化教學范式等，建立健全與之相適應的教育治理體系與評價機制，以教育體系的結構性變革回應科技變革帶來的歷史性挑戰。

（四）服務社會治理現代化新任務，亟須教育發揮均衡調節作用

“十五五”時期，我國社會結構將發生深刻變化，新興領域迅速發展，新經濟組織、新社會組織大量涌現，社會治理面臨新形勢新任務。中等收入群體將成為未來經濟社會的主流，新型靈活就業群體亟須知識技能更新，對教育需求有更加多元的新期待與新要求，優質教育資源分配將引發更多關注。同時，城鎮化仍將持續大規模推進，2025年我國城鎮化率達到67.89%[6]。“十五五”期間，我國城市化動力仍然強勁，城鎮化將進入“下半場”，農業轉移人口將加快“市民化”[7]。這迫切需要以教育統籌促進城市群經濟帶協同發展，滿足人民群眾對教育的新期待。

（五）服務國家開放戰略新需求，亟須依托教育擴大國際公共產品供給

中國已成為全球利益攸關方，在影響全球治理議程和應對全球重大問題上將發揮重要作用。美國皮尤研究中心2025年全球態度調查報告顯示，全球公眾對中國的好感度升至6年來新高，尤其是年輕一代。在受調查的25個國家中，有15個國家對中國的好感度上升，在許多國家的民眾眼中，中國在多個方面位于世界領先地位[8]，中國在全球治理中的角色正從“參與者”向“議程塑造者”轉變。在全球視野內獲得話語權、規則制定權和解釋權始終是中國特色大國外交的努力方向。在此背景下，教育的功能已超越文化交流成為提供國際公共產品、夯實中外關系根基、服務國家戰略利益的關鍵載體。教育要更具自信和主動性，積極融入國際教育大格局，以價值共鳴、發展共享與責任共擔，構建更具建設性的中國教育國際敘事，建設具有強大影響力的世界重要教育中心。

當前教育發展存在的主要問題與短板

當前，與推進中國式現代化對教育的要求相比，與人民群眾對接受優質教育的期待相比，我國教育還存在不少差距、短板和弱項。

（一）“有學上”問題基本解決，“上好學”的供需矛盾仍然突出

我國教育“有學上”的規模性需求已總體得到滿足，而人民群眾對“上好學”的期盼愈加強烈。當前，人民群眾對更高質量、更加多樣化教育的向往與教育發展不平衡不充分之間的矛盾依然突出。在學生社會主義核心價值觀培育方面，存在理論認知不深、實踐能力薄弱、易受社會不良價值觀侵蝕以及面對多元文化沖擊整合能力不足等問題。在學生素質發展方面，當前教育尚不能滿足學生個性化多樣化發展需要，存在學生學業負擔過重、身心健康狀況堪憂等問題。在教師隊伍建設方面，我國已擁有一支高素質專業化教師隊伍，但面對新時代培養創新人才的需要，教師隊伍的準入、發展與激勵機制亟待系統性升級。在國際交流合作方面，存在“出不去”“引不來”“講不好”等多重困境。“出不去”，西方國家對我國出國留學生設置障礙；“引不來”，近幾年來華留學生在全球國際學生中的占比明顯下滑[9]；“講不好”，中國教育國際傳播影響力不高，在全球教育治理議題設置、規則制定等方面話語權不足。

（二）城鎮化和區域人口結構分化明顯，教育資源的錯配失配更加凸顯

我國義務教育在校生城鎮就讀比例約比人口城鎮化率高20個百分點，[10]“十五五”期間，農村義務教育階段適齡兒童向城鎮流動趨勢仍將持續，疊加學齡人口下行趨勢，小規模學校的發展問題將會更加突出。分省份看，2020—2023年間，黑龍江、江西、吉林等省份義務教育階段在校生數已顯著下降，其中黑龍江省降幅最高，達12.2%；相對而言，北京、天津、上海、新疆、西藏、浙江等省份則正向變動幅度大，三個直轄市增幅均超過10%，北京最高達15.6%。分區域看，義務教育階段在校生數的變動存在明顯差異。2020—2023年間，東北地區小學、初中階段在校生數均顯著下降；中部地區小學階段在校生數出現明顯下降，而初中階段仍有增長；西部地區小學階段略有增長，初中階段則仍增長明顯；東部地區小學和初中階段在校生數均呈上升趨勢，且初中階段整體增幅超過10%。整體上，人口大量流入區域仍面臨教育學位需求與資源競爭壓力，而人口流出區域則可能出現教育資源利用不足、閑置或浪費[11]。

（三）人才培養和市場需求匹配不足，供需結構性矛盾更加突出

近年來全國高校畢業生人數屢創新高，學生“就業難”和企業“招工難”并存問題引發社會廣泛關注。從供需匹配看，行業市場人才需求端與高等教育人才供給端存在錯位。從就業能力看，科技進步與社會變革催生出一批新產業、新業態、新模式，人才培養的規模和質量還不能完全適配。特別是高等教育大規模擴招以來，我國高校自然科學類專業的畢業生占比下降趨勢值得關注。例如在本科層次，理工農醫學科專業的畢業生占比從2001年的60.5%下降到2023年的48.4%。從就業觀念看，高校畢業生就業呈現顯著的“體制內”偏好，“求穩”成為重要擇業特征，“慢就業”“緩就業”現象有所增加。另外，在職業教育領域，存在技能人才總量不足、結構不優、素質不高，群體間技能差距拉大、培養體系滯后于產業需求等老問題和新困難，特別是高技能人才短缺問題依然存在。隨著數字經濟以前所未有的速度推動生產方式、生活方式和治理方式變革，技能人才也面臨“轉型升級”要求，對職業教育也提出更高要求。

（四）戰略人才儲備與培養不足，人才自主培養需求更加突出

面對科技革命、產業變革和美西方國家的打壓遏制，我國戰略人才自主培養和使用等面臨重大挑戰。一是創新人才選拔培養體系不健全。我國0—14歲年齡段的少年兒童超過2.2億，按照學界認可的1%—3%比例計算，潛在的超常兒童約有660萬，他們是我國作為人口大國的巨大財富。但目前我國接受超常教育的少年兒童只有數萬人，而美國納入天才教育計劃的兒童卻超過300萬。為潛在的創新人才提供適合的教育是促進教育公平的需要，也是國家戰略人才儲備與發展的需要。二是拔尖創新人才培養能力不足。當前，我國拔尖創新人才培養理念、體系、制度、內容和方法還不適應科技創新和產業發展需要，存在優質教育資源分散、學科交叉深度不夠等問題，單一學校難以滿足開展緊貼產業一線所必需的科研和教學資源。三是科技領軍人才和創新團隊的集聚保障機制還不健全。跨部門、跨地區、跨行業、跨體制調集領軍人才的機制尚未完全建立，從事基礎研究和前沿科學研究的科技創新團隊由于缺乏穩定的支持保障，團隊主攻研究方向不明確、不聚焦，難以產出重大原創科技成果。四是對青年科技人才的支持不足，青年科研人員挑大梁、擔重任的機會相對偏少。我國科研經費分配的集中程度較高，國家自然科學基金委員會的數據表明，2014—2023年國家自然科學基金對青年項目的資助率從25.3%持續降至17%，少數學科甚至低于15%[12]，青年人才培養缺乏土壤，抑制了科研創新的活力，削弱了我國人才自主培養的效能。

（五）教育體制機制改革仍待深入，治理體系現代化要求更加突出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把教育作為國之大計、黨之大計，加強黨對教育工作的全面領導，不斷推進教育體制機制改革，中國特色社會主義教育制度體系主體框架基本確立。但仍存在以下突出問題：黨對教育工作全面領導的體制機制有待完善，民辦高校和中外合作辦學的黨建工作薄弱；以系統思維全面把握教育工作的意識不足，統籌推進的整體性、協同性有待提升；科技教育人才一體發展的體制機制亟待健全，教育服務經濟社會發展的適配機制還不完善；在解決教育評價指揮棒問題上的成效不夠突出，學校內部管理規范有序與激發活力之間的關系還未理順；等等。

關于“十五五”教育改革發展重點任務的建議

為貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，扎實推進《綱要》和三年行動計劃，“十五五”期間教育改革發展需要聚焦以下五大重點任務，系統推進教育領域深層次改革與創新實踐。

（一）立德樹人注重實踐實效

“十五五”時期，世界政治經濟仍將處于動蕩變革期，面臨各種風險和不確定性，其中意識形態領域安全風險挑戰仍將加劇，因此新征程上必須落實好立德樹人根本任務，更好培養擔當民族復興大任的時代新人。要重視加強實踐育人，提升立德樹人實效。建議全面推行中小學生研學實踐教育，重點加強紅色研學教育，設立專項資金，以縣為單位積極拓展開發本地資源，確保每個學生在高中畢業前至少參加一次紅色研學之旅，厚植愛國情懷，賡續紅色血脈。研究制定社會實踐教育基地設置和課程標準，探索項目化學習方式，確保每個學生每學期至少參加一次社會實踐活動。此外，各地要為全面落實每天“體育2小時”提供充實的師資、條件和經費保障，倡導每個學生掌握1—2門基本運動技能，著力破解“小眼鏡”“小胖墩”和學生心理健康等突出問題；進一步明確美育和勞動教育的時間要求和能力標準，嚴格落實相應課程開齊開足要求。

（二）創新人才培養注重新域新質

創新人才自主培養關乎國家長遠發展與核心競爭力，“十五五”時期必須加快創新人才自主培養體系建設。為此建議重點開展三項具體工作：一是積極推動“雙一流”提質擴容。“十五五”時期的新一輪“雙一流”建設，將面臨高等教育學齡人口增加、人民群眾對優質本科教育資源的迫切需求等新挑戰。建議可以把具備人才培養條件和基礎的科研機構納入備選范圍，切實推動教育科技人才一體發展。二是探索更加科學合理的學科專業調整機制。當前科技變革速度和廣度前所未有，教育滯后性的缺點越來越被放大。在現有的學科專業調整機制基礎上，要加強學校與頭部企業、一線產業的全天候聯系，形成探針式反應機制，同時加強學科專業內部人才、教師學科專業的匹配協作，鼓勵師生面對科研、生產和創新一線開展教育教學，建立起更快響應、更好適應、更強產出的新機制。三是職業教育體系要有結構性躍升。探索擴大中職與職業本科、中職與普通本科、高職與本科分段培養的縱向銜接融通培養規模；加強人力資源持續開發與終身學習支持，面向戰略性新興產業與未來產業，推動高等職業教育提質擴容，提升勞動力供需適配水平，在全社會范圍內釋放全體人民的聰明才智，全面提高勞動生產率。

（三）教育公共服務注重優質擴容

黨的二十屆四中全會已經明確提出“基礎教育擴優提質”“擴大學齡人口凈流入城鎮的教育資源供給”“優化終身學習公共服務”等任務，核心目標是滿足人民群眾對優質教育公共服務的迫切需求。“十五五”時期建議在以下四個方面全面提升：一是穩步落實學前一年免費教育，逐步推進有條件的地區實施免費學前教育，降低家庭保育教育成本。二是深入推進義務教育優質均衡發展，重點是縮小學校間教育質量差距。通過加大區域間合作、委托管理、教師交流輪崗等形式，形成有效提高中西部農村學校教育質量的制度機制。三是持續關注人口變化對教育公共服務的影響。對于人口流失嚴重的中小城鎮，地方政府可促進教育資源適度集中。對于人口由城市向農村回流的地區，要積極辦好農村學校和必要的小規模學校，加快制定寄宿制學校配套設施建設標準，全面改善寄宿條件。四是在數字教育應用上縮小教育差距。持續推進國家教育數字化戰略行動。堅持應用導向，建成覆蓋“四橫五縱”的國家智慧教育公共服務平臺，推動優質教育資源全域共享、全程貫通。推動教育資源供給側改革，打造無邊界課堂新樣態，夯實全體師生智能素養，提升智能時代人才核心競爭力。

（四）教育綜合改革注重制度突破

“十五五”時期是若干教育綜合改革任務的攻堅期，也是一些新的改革任務試點推進的關鍵階段。在持續深化教育強國建設和三年行動計劃重大改革進程中，建議重點關注和探索兩方面的改革突破：一是探索推進彈性學制改革試點。從學生身心發展實際出發，鼓勵學生根據自身的學習進度和能力選擇適合自己的學習方式和節奏，允許他們縮短或者延長學習年限。允許符合條件的地區開展彈性學制改革試點，促進學制貫通，構建一體化育人體系。二是實施高中教育分類均衡發展政策。在擴大普通高中辦學資源、堅持高中教育多樣化發展政策的同時，加快擴大優質高中招生指標到校，推進普通高中均衡生源配置，建構未來五年“規模擴張—相對均衡—特色多樣”的普通高中教育發展政策框架，在同一類別中縮小校際差距，通過促進優秀師資流動、教育質量標準統一、教育經費保障水平統一、推行學校增值評價等具體舉措，積極推動辦好每一所高中學校。

（五）教育交流合作注重人才集聚

2035年建成教育強國，要求必須把中國建設成為世界教育中心，成為世界青年向往之地。從當前進展看，還存在諸多現實困難，迫切需要在“十五五”時期全面發力，建議從三方面著手：一是抓住國際中文、人工智能、職業教育、數字教育等突出優勢，有組織建立教育對外合作交流聯盟機制，通過校校聯盟、地方聯盟、點對點定向合作等方式，提高民間教育交流合作水平。二是整合“一帶一路”教育行動、“絲綢之路”獎學金等資源，打造“留學中國”品牌，設立以吸引海外頂尖人才、培養未來全球精英為目標的卓越留學項目，創新學習與創業發展相銜接的來華留學培養模式。三是推動大中小學校積極開展國際友好學校交往活動，吸引更多青少年來中國交流學習。以教育開放賦能全球影響力提升，塑造教育強國、科技強國、人才強國協同發展的中國范式，進一步助力我國具有全球影響力的重要教育中心建設。

參考文獻

[1] Gereffi，G.，Bamber，P.，Fernandez-Stark，K. China’s Evolving Role in Global Value Chains：Upgrading Strategies in an Era of Disruptions and Resilience. In：Gereffi，G.，Bamber，P.，Fernandez-Stark，K. China’s New Development Strategies[M]. Singapore：Palgrave Macmillan，2022：1-29.

[2] 注：賓夕法尼亞大學2025年10月7日發布的佩恩表11.0（Penn World Table version11.0，PWT11.0，https://www.rug.nl/ggdc/productivity/pwt/），PWT是測算和比較各國全要素生產率（TFP）的權威數據來源之一。

[3] 中國社會福利與養老服務協會，當代社會服務研究院，徐建中，趙海然，韓華. 中國銀發經濟發展報告（2024）[M]. 北京：社會科學文獻出版社.2024年.

[4] United Nations Department of Economic and Social Affairs，Population Division. World Population Prospects 2024.[EB/OL].[2026-01-16]. https://population.un.org/wpp/.

[5] 王利偉. 從七普數據看我國區域格局變化特征及趨勢[J].中國軟科學，2023（12）：113-122.

[6] 國家統計局. 王萍萍：2025年全國人口總量為140489萬人 人口高質量發展持續推進[EB/OL].（2026-01-19）.[2026-01-30]. https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202601/t20260119_1962338.html

[7] 邱海峰. 提前實現“十四五”規劃確定的目標—超65%，城鎮化進入“下半場”[N]. 人民日報海外版，2023-03-29（11）.

[8] 中國新聞網. 全球公眾對中國好感度升至6年來新高，美國聲譽下降.（2025-08-30）.[2026-01-16]. https://finance.sina.com.cn/jjxw/2025-08-30/doc-infntman5195536.shtml.

[9] 注：根據聯合國教科文組織數據庫（https://databrowser.uis.unesco.org）最新數據，測算我國國際學生占全球（World）國際學生數（Total inbound internationally mobile students，both sexes）的比例。

[10] 注：采用《中國教育統計年鑒2024》數據，計算2024年義務教育階段城區與鎮區合計在校生數占在校生總數的比例為86.3%，比國家統計局公布的2024年人口城鎮化率67.0%高約20個百分點。

[11] 課題組.《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》中的人口戰略指向[J].國家教育行政學院學報，2025（02）：3-14.

[12] 石長慧，王卓妮，張文霞. 戰略人才力量：認識、問題與政策建議[J].中國科技論壇，2024（11）：114-122.

本文系國家社會科學基金教育學重大項目“‘十五五’教育發展環境與目標任務研究”（項目編號：VGA240002）的研究成果

（作者崔吉芳系中國教育科學研究院教育統計分析研究所副研究員，馬曉強系中國教育科學研究院教育統計分析研究所所長、研究員）

《人民教育》2026年第5期

作者：崔吉芳 馬曉強