政績考核四大平衡：如何避免干部只顧GDP？

【編者按】4月1日出版的第7期《求是》雜志發表了習近平總書記的重要文章《樹立和踐行正確政績觀》。文章提出，要完善推動高質量發展的政績考核評價辦法，發揮好指揮棒作用，推動各級領導班子認真踐行正確政績觀，切實形成正確工作導向。在上海交通大學上海高級金融學院執行院長程仕軍教授看來，作為對正確政績觀的考核，其超越了一般績效管理，被提升至戰略高度。它不只是統計報表上跳動的數字，而應當體現為一個地方或領域在時間長軸上累積的真實民生福祉增量。在政績考核蘊含的四重平衡框架下，需要建立更加科學、務實和有效的政績考核體系。以下是他在上海交通大學的演講。

當前，全黨正在深入開展樹立和踐行正確政績觀學習教育。其中，政績考核是重要一環，起著“指揮棒”作用。從本質上說，政績考核是一種績效管理，屬于管理學研究范疇。但作為對正確政績觀的考核，其又超越了一般績效管理，被提升至戰略高度。它不只是統計報表上跳動的數字，而應當體現為一個地方或領域在時間長軸上累積的真實民生福祉增量。今天的演講，我主要圍繞在政績考核蘊含的四重平衡框架下，如何建立更加科學、務實和有效的政績考核體系，跟大家分享個人的一些思考。

平衡是績效考核的一個核心命題

績效考核的一個核心命題，是如何在多重價值目標之間實現有效平衡。平衡不是折中式的平均用力，而是在深刻把握發展規律基礎上的系統性考量。過度追求任何單一維度的績效，都可能帶來治理的偏失。正確政績觀的內在要求，正是在多個維度之間，找到那個支撐高質量發展的“可行解”。

現代經濟學、管理學中的幾個經典理論，從不同角度揭示了平衡在績效考核評價中的關鍵作用。

1.考核什么，就得到什么

經濟學中的委托代理理論揭示，當上級無法完全看到下級的全部努力時，考核什么指標，下級就會在什么指標上發力。因此，使用單一指標進行績效考核，必然帶來行為偏差。比如，如果只評估GDP增長，地方干部自然會優先考慮那些能夠快速見效、引人注目的大型項目，而忽視教育、科研、生態等需要長期投入的領域。因此，要想引導干部在多方面合理用力，考核指標本身就必須是多維度的，能夠平衡各方面的發展需要。

2.指標不是越多越好

信息經濟學提醒我們，指標的選擇需要權衡利弊。理論上，任何能反映領導干部努力程度的信息都應該被納入其績效考核。但是，收集信息需要成本，指標太多太細，不僅操作復雜，還會讓被考核者無所適從，甚至迫使他們為了應付考核而做表面文章。

3.主觀指標和客觀指標需要兼顧

績效評價中若只使用客觀指標，被考核者可能會為了追求數據而弄虛作假。況且，很多工作是無法完全量化的，單用客觀指標無法全面反映工作績效。引入主觀評價可以緩解這一問題，其能捕捉到客觀指標之外的信息。但是，主觀評價也會帶來新的風險。在主觀評價的框架下，被考核者可能會把精力轉向討好上級，甚至為留下好印象而犧牲長期利益。因此，只有將客觀指標的剛性與主觀評價的柔性相結合，才能防止單一方式帶來的行為扭曲。

4.指標之間需要相互協調

當多個考核指標指向不一，甚至互相矛盾時，混亂和沖突在所難免，不利于績效改進。企業管理中常用的“平衡計分卡”為各維度指標間互相協同提供了一個好的思路。利用財務、客戶、內部流程、學習與成長四個維度的內在邏輯和相互關聯，“平衡計分卡”對多維度指標進行有機組合，四個維度之間通過權重配置與指標聯動形成相互校準約束，在同一評價框架內實現短期與長期、結果與過程、效率與公平等多重目標的動態平衡。通過這種安排，平衡思維得以嵌入日常考核之中，既增強制度的可操作性，也提升評價結果的導向性與穩定性。

綜上所述，平衡之所以重要，是因為任何單一維度的考核都會誘發被考核者的策略性應對。指標體系本身很復雜，需要以恰當的成本和結構來駕馭。科學有效的績效評價，必須尋求多目標之間的結構性平衡，不能簡單疊加指標，也不能追求單一數值最大化。

政績考核的四重平衡

正如我在演講一開始指出的，政績考核屬于績效考核，但又超越一般的績效考核。為此，政績考核需要確立四重平衡，分別回應考核導向、信息成本、評價方式與指標結構等關鍵問題。從根本上說，就是要實現發展質與量、遠與近、局部與整體的良性互動。

1.短期與長期的平衡

現實中，不少行政考核以年度為周期，天然帶有“鼓勵”短期見效的傾向。當考核指揮棒高度聚焦當年的成績單時，被考核者往往會選擇那些當年就能見效、看得見摸得著的領域。比如，招商引資項目往往短期內就能出數字、出政績，而教育投入、基礎科研卻需要很多年才能見效。因此，被考核者會把主要精力放在前者身上。這正是“考核什么就得到什么”的典型表現。

樹立和踐行正確政績觀，就要在考核評價體系上想辦法破除這種短期傾向，把長期價值納入政績考核并賦予較高權重。要讓那些見效慢、外溢效應強但又不可或缺的鋪墊性工作有其應有的位置和回報。這一平衡直接回應了委托代理理論揭示的考核導向偏差，通過拉長評價周期、納入長期價值，避免被考核者因年度考核壓力而犧牲長遠利益。

2.內部與外部的平衡

傳統績效評價容易形成一種內部循環傾向，比如，過度關注材料撰寫是否規范、排名位次是否提升、上級觀感是否良好等。而對于面向外部公眾的服務流程和實際成效，則缺乏應有的重視。這種偏差既反映了內部考核指標容易收集，外部成效指標難以測度的特征，也反映了內外部指標存在的某種不一致性。如果不關注二者的平衡，被考核者會傾向于在較低成本的內部循環指標上發力。這體現了信息經濟學中關于指標可得性與行為扭曲的判斷。因此，在政績考核中，需要在內部指標易測量的優勢與外部指標更貼近真實成效之間找到結合點。

3.結果與動因的平衡

唯結果論是政績考核中另一種常見偏誤。所謂“唯結果論”，是指只盯最終數字而不問過程、緣由，容易導致為追逐指標不擇手段的行為。當考核過度聚焦于結果時，被考核者會輕視過程合規、程序正當等難以衡量卻很重要的因素。結果與動因的平衡借鑒了主觀與客觀指標兼顧的思路，通過引入對過程與動因的評價，彌補結果指標可能帶來的行為扭曲，使考核既關注成效也關注方式。

4.統一與差異的平衡

中國幅員遼闊，各地資源稟賦、發展階段、主體功能定位差異巨大。若用一套整齊劃一的指標體系考核全國所有地區，可能會造成“激勵扭曲”，使地方不顧自身實際去迎合統一標準。例如，生態功能區若與工業發展區一樣一味追求GDP增速，就可能因追求發展速度而損害本應守護的綠水青山。這一問題的根源在于統一的考核指標與區域實際之間存在沖突。樹立和踐行正確政績觀要求在堅持“全國一盤棋”的大戰略下，政績考核既要有統一的方向，又要有差異化的彈性空間，充分尊重地方的實際情況與功能定位。這種平衡呼應了指標之間需要相互協調的要求。

用平衡思維重構投資績效評價

以上我主要從整體層面談了平衡原則在政績考核中的體現。事實上，隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的推進，“績效評價”在很多領域得到了更多的重視。在這里，我想重點談談投資績效評價。

“十五五”規劃綱要提出，加快構建有效投資內生增長機制，保持投資合理增長，提高投資綜合效益，更好發揮投資對支撐國家戰略、優化供給結構、滿足民生需求的作用。在我看來，圍繞投早、投小、投科技和發展耐心資本的政策要求，投資績效評價需要完成幾個關鍵轉向，包括從單點成敗論轉向組合績效觀，從單純的財務回報轉向戰略貢獻與財務回報并重，從關注投出去轉向強調投后賦能。

第一，收益與風險的平衡。科創投資具有典型的冪律分布特征，多數項目可能失敗，但少數項目的巨大成功足以覆蓋整體成本并帶來超額回報。若以單個項目的盈虧作為追責依據，基金管理者必然會本能地規避高風險早期項目，轉向商業模式成熟的后期項目。因此，評價單元需要從微觀的項目層面上升到中觀的基金層面。換言之，績效考核應當“既見樹木，更見森林”，通過設置合理的風險容忍度，為高風險探索劃定容許范圍。在鼓勵大膽投向“從0到1”創新領域的同時，也要明確定義可接受的失敗率和虧損底線，避免盲目冒進。只有這樣，管理者才有動力和信心去布局那些高風險、高回報的領域。

第二，財務回報與戰略價值的平衡。政府投資基金的收益，不應局限于單一的財務指標。早期科技項目帶來的就業崗位增加、產業鏈條完善、關鍵技術積累以及核心技術的突破，都是可量化、可核驗的公共價值。這些收益雖然不直接體現為現金流，卻是一個地區長期競爭力的真正來源。科學的評價體系，應將政策符合度、產業帶動能力、技術貢獻價值等指標，置于與財務指標同等重要的位置進行綜合考量。將新增就業、產業鏈本地配套率、核心技術突破數量等指標納入量化考核，作為評價投資成效的重要維度。

第三，短期進度與長期耐心的平衡。若用年度投資進度考核基金管理者，其行為必然會偏向于投資周期短、易退出的成熟項目，導致政策基金商業化、早期投資空心化。這是一個典型的短期考核與長期投資的時間錯配問題。對處于概念驗證、天使輪、早期創投等階段的基金，應設置顯著拉長的考核周期。在此周期內，設置階段性評估節點的主要目的是方向糾偏和能力診斷，為長期投資提供穩定的制度預期，而不是進行簡單的短期排名或以進度施壓替代專業評估。同時，可以引入離任項目追溯評價機制，對已經離任的基金管理團隊，在其管理期結束后設定適當的追溯考察期，評估所投項目的中長期表現。

第四，投資與賦能的平衡。對早期科創企業而言，資金并非唯一關鍵要素。基金能否提供有效的賦能，同樣至關重要。例如，完善治理結構、梳理發展戰略、對接產業資源、撬動后續融資、促進產業協同等，對企業可持續發展同樣關鍵。如果績效評價只考核投了多少，不考核投得怎樣，最終會導致只投不管的形式主義。因此，應將投后賦能納入核心評價指標，核查基金是否真正發揮了其作為耐心資本的引導、支持和調節功能。

基于上述平衡，在指標設計中，可設置組合指標，既看單個項目的表現，更看基金整體的綜合效能；設置關聯指標，將投資績效與區域產業發展指標掛鉤，如新創造就業、產業鏈本地配套率等，以評價投資對實體經濟的真實帶動作用。同時，拉長考核周期，對天使基金、早期創投基金設置符合其投資規律的較長考核周期，從制度上避免短期行為的干擾。要堅持整體容錯率，以基金的整體效能和組合績效為衡量尺度，不以單個項目的盈虧作為剛性結論。實行程序豁免，對于程序合規、盡職履責到位、投資方向符合政策導向，但因市場客觀風險等因素造成的投資損失，經嚴格認定后可予以免責。做到分類對待，根據投資階段設置差異化的容錯率。種子期、天使期項目投資可設置較高的風險容忍度，而成熟期項目投資則保持正常的風險約束，實現風險與投資階段相匹配。

最后，我簡單總結一下。歸根結底，平衡思維體現的是尊重經濟發展、社會成長、科技創新的基本規律。當這種平衡在績效評估的制度設計中真正實現時，投資績效評價將不再是簡單的數字游戲，而是洞察治理效能、校準發展方向的有效工具。而正確政績觀也不是停留在文件里的口號，而是內化于決策邏輯、外化于資源配置的戰略意識。

從這個意義上說，建立更加科學、務實和有效的政績考核體系，其本質在于將按規律辦事這一樸素真理，轉化為可執行、可考核、可糾偏的制度安排。當平衡思維真正嵌入績效評價的每一個環節時，我們便能清晰地意識到，經濟指標與民生體驗是同一個問題的兩面，當前成績與長期能力構成發展的持續統一，顯性成果與隱性積累都是治理績效的組成部分，財務回報與戰略價值共同決定了投資的最終績效。

【思想者小傳】

程仕軍，上海交通大學上海高級金融學院執行院長、會計學講席教授。長期致力于公司治理、投資者保護、績效與薪酬等領域研究，相關研究成果發表在The Accounting Review等世界知名學術刊物上。

原標題：《思想者｜程仕軍：建立更加科學、務實和有效的政績考核體系》

欄目主編：王珍

文字編輯：王珍

本文作者：程仕軍

題圖來源：上觀題圖

圖片編輯：邵競

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