全生命周期規(guī)范“紅頭文件”（連線地方人大）

本報記者 劉新吾

“對‘紅頭文件’來說，這部《條例》既是‘緊箍咒’，也是‘說明書’，督促我們提升文件制定能力和水平。”重慶市石柱土家族自治縣政府辦公室一名負責(zé)文件審核制發(fā)的干部表示。

該干部口中的《條例》即《重慶市規(guī)范性文件管理條例》，于3月25日經(jīng)重慶市六屆人大常委會第二十二次會議審議通過，將于6月1日起正式施行。這是全國首部關(guān)于規(guī)范性文件全生命周期管理的地方性法規(guī)。

規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件”，事關(guān)公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，涉及社會運行的方方面面。然而，一段時間以來，規(guī)范性文件制發(fā)管理在不同程度上存在條塊分割、標準不統(tǒng)一等癥結(jié)堵點，有的機關(guān)隨意發(fā)文，有的職能部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)“降格發(fā)文”，基層重復(fù)發(fā)文、多頭發(fā)文的現(xiàn)象時有發(fā)生。

《條例》共6章41條，涵蓋制定權(quán)限、程序規(guī)范、清理評估、監(jiān)督責(zé)任等，將全市各級人大、“一府一委兩院”及法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件全部納入適用范圍，實行“全口徑”規(guī)范，打破了過去條塊分割的管理壁壘。

“管好規(guī)范性文件，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的體現(xiàn)，這部《條例》扎緊了權(quán)力的‘口子’，讓亂發(fā)文失去生存空間。”重慶市規(guī)范性文件備案審查研究中心專家、西南大學(xué)法學(xué)院院長葉金育介紹，重慶推行“規(guī)范性文件制定主體清單制度”，清單以外的國家機關(guān)、有關(guān)組織不得制定規(guī)范性文件，特別是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、臨時機構(gòu)、未經(jīng)授權(quán)的公共企事業(yè)單位不得“越位”發(fā)文。

過去，有的基層干部深有感觸：上級出臺一份文件，要求下級“抓緊制定配套文件”；配套文件還沒落地，又接到新的發(fā)文要求……層層配套、層層發(fā)文，基層疲于應(yīng)付，“文山會海”沉渣泛起。

對此，《條例》明確規(guī)定，法律、法規(guī)以及上位規(guī)范性文件已作出明確規(guī)定的，或者同一層級其他規(guī)范性文件就同一事項已有具體規(guī)定且仍然適用的，制定機關(guān)應(yīng)當避免重復(fù)規(guī)定。同時，所制定的規(guī)范性文件一般不得要求其他國家機關(guān)、組織制定配套規(guī)范性文件。

“上級不能隨意‘甩鍋’讓下級再發(fā)文，這就從制度上為基層減負。”重慶市人大常委會備案審查工委備案審查處副處長代杰說。

讓規(guī)范性文件全過程有章可循，也是這部《條例》的一大創(chuàng)新。

《條例》明確暫行、試行文件有效期不超過5年，到期未按程序延期自動失效，建立了效力監(jiān)控和失效提醒機制，防止文件“長期休眠”和“效力模糊”。針對應(yīng)急處突等特殊場景，《條例》還專門設(shè)置簡易程序，兼顧規(guī)范與行政效率。

“規(guī)范性文件一經(jīng)出臺，就要向社會廣泛公布，不能‘猶抱琵琶半遮面’。”重慶市人大常委會備案審查工委主任黃谷介紹，《條例》推動形成規(guī)范性文件“源頭規(guī)范制定、過程協(xié)同監(jiān)管、事后閉環(huán)評價”的管理鏈條，將有力保障全市各級各類“紅頭文件”規(guī)范、提質(zhì)、增效。

《 人民日報 》( 2026年04月12日 07 版)