中共上海市委 上海市人民政府關于高質量建設現代化人民城市的實施意見

中共上海市委 上海市人民政府

關于高質量建設現代化人民城市的實施意見

（2025年11月29日）

為貫徹落實《中共中央、國務院關于推動城市高質量發展的意見》，高質量建設現代化人民城市，率先走出一條符合超大城市特點的中國特色城市現代化新路子，結合我市實際，提出如下實施意見。

一、工作目標

到2030年，上海“五個中心”能級全面提升，創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市建設取得重要進展。到2035年，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市基本建成。

二、優化城市功能布局

（一）堅持規劃引領。發揮發展規劃戰略導向作用、國土空間規劃基礎作用。堅持以城市總體規劃為引領，完善“網絡化、多中心、組團式、集約型”市域空間結構，強化主城區、新城、都市圈一體化格局，加快城鄉融合發展。按照城市總體規劃確定的城市規模，統籌規劃建設城鄉基礎設施和公共服務體系，提高城市對經濟社會發展的要素整合和綜合承載能力。

（二）提升城市能級和核心競爭力。推動國際經濟中心做大規模、提升質量，提升全球經濟治理影響力。推動國際金融中心健全市場、機構、產品和基礎設施體系，提高國際化程度。推動國際貿易中心優化結構、轉型升級，打造全球產業鏈供應鏈價值鏈重要樞紐。推動國際航運中心完善集疏運體系，加快發展高端航運服務。推動國際科技創新中心壯大戰略科技力量，強化科技創新策源功能和高端產業引領功能。服務構建新發展格局，打造國內大循環的中心節點和國內國際雙循環的戰略鏈接。

（三）深入推進長三角一體化發展。充分發揮上海龍頭帶動作用，加強規劃跨區域銜接協調，深化市政設施、數字化基礎設施等跨區域協同建設，探索推動基礎設施跨區域一體運營，協同打造長三角世界級城市群。編制實施上海大都市圈國土空間總體規劃，加強生態保護紅線對接銜接，優化流域空間生態格局，加快都市圈跨區域互聯互通交通基礎設施規劃建設，推動鄰滬跨界地區空間協同發展。深化長三角生態綠色一體化發展示范區制度創新，強化執法標準統一和跨區域協同治理，加快從形態開發向功能開發躍升。

三、激發創新發展動能

（四）增強城市發展動力活力。結合區域產業定位和發展方向，協同推進基礎設施、科研平臺建設。深化開發區管理體制機制改革，推動園區開發運營機構加快向集成服務商轉型。優化產業和創新生態，促進產業園區和科技園區規模化集約化發展。堅持因地制宜，引導各區聚焦主導產業、深耕細分賽道、強化特色發展。加強原始創新和關鍵核心技術攻關，推動科技創新和產業創新深度融合，統籌推進傳統產業改造升級、新興產業培育壯大、未來產業布局建設，打造世界級產業集群。完善彈性規劃制度，提高空間規劃對科技創新和產業創新的適配性。培育現代化建筑產業鏈，大力發展建筑科技，推動建筑業轉型升級。

（五）優化人才創新創業環境。優化高等教育資源空間布局，提高與區域科技和產業功能的契合度。有序推進教育用地學段屬性規劃調整和校舍功能轉換、跨區域調劑配置。統籌實施高端人才引進與青年人才自主培養，支持各類人才落戶和外籍高層次人才申請永久居留。加強人才安居保障，有序利用閑置商辦樓宇等增加租賃住房供給。

（六）健全城市建設運營投融資體系。健全適應超大城市基礎設施維護與更新改造的資金統籌和保障機制，加強市政基礎設施投資運行績效管理。支持符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。健全軌道交通場站綜合開發機制。加快研究城市新型儲能設施建設運營投融資模式。穩慎推進公用事業價格改革。

（七）提升城市對外開放合作水平。深入實施自由貿易試驗區提升戰略，全面對接國際高標準經貿規則，深化整體性制度型開放試點。推動臨港新片區加快打造特殊經濟功能區。推動海關特殊監管區域深化改革轉型升級。提高虹橋國際中央商務區開放水平，提升流量集聚、企業服務、文化商旅等功能。推動東方樞紐國際商務合作區創新功能。吸引有影響力的國際組織落戶。辦好中國國際進口博覽會。建設國際消費中心城市，推動重點商圈改造提升，培育首發經濟、銀發經濟等消費新場景。加強人居領域國際交流合作，提升世界城市日、全球可持續發展城市獎（上海獎）以及城市可持續發展指南和監測指數等影響力。

四、實施城市更新行動

（八）健全可持續的城市更新模式。一體化推進城市體檢和城市更新，完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新實施機制。依據國土空間規劃，結合城市體檢評估結果，制定實施城市更新專項規劃，完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系。深入實施“規儲供用”一體化土地儲備機制，加強戰略留白空間管控。建立健全適應城市更新的土地政策支持、規劃編制調整、項目建設運營等機制。優化產權歸集、登記等政策。在城市更新單元規劃中完善“三師聯創”機制。健全政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新模式。

（九）激活城市存量資源潛力。全面摸清城市房屋、設施、自然資源等底數。分類引導低效商辦樓宇和商業設施更新。加強產業用地綜合績效評估和低效用地處置，盤活國有企業存量資源。積極探索工商業用地使用權延期和到期后續期。穩步推進“工業上樓”。高效利用城市地下空間。

（十）加快老舊小區、城中村等更新改造。加快完成不成套職工住宅改造。統籌推進老舊小區連片改造。加力推進城中村改造。持續推進不成套里弄房屋、公寓、花園住宅更新。開展居家適老化改造。推進二次供水設施改造移交接管。支持老舊電梯更新。支持老舊住房自主更新。深化“美麗街區”建設，優化小微空間、背街小巷環境。

五、提升宜居生活品質

（十一）系統推進“好房子”和完整社區建設。堅持租購并舉、供需適配，協調完善住房市場體系和保障體系，加快構建房地產發展新模式。加快“好房子”建設，全面提升住房設計、建造、維護、服務水平。加大各類保障性住房建設籌措供應力度，發展新時代城市建設者管理者之家。拓展住房公積金制度覆蓋面和使用范圍。推進完整社區建設，完善社區嵌入式服務設施，構建“15分鐘社區生活圈”。建設創新型社區。加強大型居住社區配套和管理。

（十二）優化城市基礎設施布局、結構、功能。建設國際性綜合交通樞紐，健全現代化航運基礎設施體系。完善多層次物流體系，推進倉儲設施與貨運樞紐、產業園區協同布局，加快推動鐵路貨站規劃建設和改造，完善冷鏈倉儲配送網絡，培育壯大交通物流經營主體。健全客運交通運輸體系，完善市域鐵路周邊交通配套，深化地面公交與軌道交通兩網融合，推廣定制公交，優化慢行交通環境。完善算力設施和數據中心布局，加快推進新型基礎設施建設。建設智慧管網，推進架空線入地和綜合桿、燃氣表等設施智能化改造。合理設置停車位、充電樁等。

（十三）促進公共服務優質均衡。健全人口服務體系，動態調整基本公共服務實施標準。促進高校畢業生等群體高質量就業，加強靈活就業人員、外來務工人員及新就業形態人員服務管理，完善相關社會保障政策。優化養老設施布局，促進醫養結合。提升家政服務品質。加快適老化、適兒化、無障礙環境建設。完善激勵生育機制。發展托幼一體服務，促進基礎教育擴優提質。建設緊密型醫聯體，推動優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局。

六、加快綠色低碳轉型

（十四）推進生產領域節能降碳。構建新型能源體系。提升工業能效、水效。推廣綠色低碳先進工藝技術裝備。嚴格高耗能高排放項目管控。建立工業園區集中供能體系。加快新能源和清潔能源在交通領域推廣應用。大力發展綠色建筑和新型建材，加快建筑節能改造。強化碳排放數據收集統計和核算評估。高質量運行全國碳排放權交易市場，深化上海碳市場建設，提高碳交易、碳金融、碳定價和碳創新中心影響力。

（十五）營造綠色低碳生活環境。提升“一江一河”濱水公共服務設施品質。健全生活垃圾全程分類體系，促進源頭減量和循環利用。推進新一輪公園建設，加快環城生態公園帶建設，鼓勵單位附屬綠色空間開放共享。分類推進濕地空間保護和綜合利用。開展綠色低碳全民行動，建設節水型城市。

（十六）加強城市生態環境治理。強化生態環境分區管控實施。深化大氣污染物區域協同減排。加強噪聲污染、餐飲油煙治理。深化排水系統廠站網一體化治理，開展雨污混接整治，加快美麗幸福河湖、美麗海灣建設。加強土壤污染源頭防控，推進全域“無廢城市”建設。完善生態基礎設施布局，強化建筑垃圾分類利用消納。加強抗生素、微塑料等新污染物治理。強化大型生態空間和韌性海岸帶修復治理。推進生物多樣性保護。加快崇明世界級生態島建設。

七、增強城市安全韌性

（十七）加強關鍵基礎設施和房屋安全管理。建立以預防為主的關鍵基礎設施安全風險研判和應對機制。嚴格限制超高層建筑，增強高空消防能力。因地制宜建設地下綜合管廊。加快燃氣老化管道更新改造，開展供水管網改造和排水管道檢測修復，推進配電網升級改造。健全房屋安全體檢、房屋安全管理資金、房屋質量安全保險等管理制度。加強群租房整治，規范短租房管理。

（十八）強化重點行業領域安全生產管理。嚴格落實安全生產責任制，堅持黨政同責，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，

督促生產經營單位落實安全生產主體責任。聚焦危險化學品、特種設備、建筑施工、水陸交通、消防安全等，精準管控重大風險源。健全企業安全生產信用評價制度，注重評價結果運用。

（十九）提升城市運行保障能力。健全常態化風險隱患監測預警、排查整治機制。完善洪澇聯排聯調機制，推進重大水利工程和海綿城市建設，提升排水防澇能力。優化防災減災空間格局，完善“平急兩用”公共基礎設施，構建應急避難場所體系。推進國家區域公共衛生中心建設，提高重大疫情和突發公共衛生事件應對能力。科學制定巨災應急預案，推進應急搶險救災裝備及物資前置儲備。

八、建設國際文化大都市

（二十）提升文化軟實力。踐行社會主義核心價值觀，弘揚城市精神和城市品格。高質量推進實施“黨的誕生地”紅色文化傳承弘揚工程，加強紅色舊址遺址保護利用。用好用活海派文化、江南文化，打響上海文化品牌。發展新型文化業態，做強文化節展賽會活動，促進文旅商體展融合發展。增加戶外大型文化體育空間。提升演藝劇場能級，支持文藝精品創作。推動“文化出海”，構建多渠道、立體式對外傳播格局。

（二十一）加強歷史文化保護利用傳承和城市特色風貌塑造。開展文化遺產普查調查和老城區、老街區專項調查。建立以居民為主體的保護實施機制。完善城市風貌管理制度。推動歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）和街區整體保護。加強對歷史文化風貌區和優秀歷史建筑的保護。活化利用不可移動文物、歷史建筑、工業遺產。強化文物資源保護管理利用和非物質文化遺產保護利用傳承。煥新提升外灘“第二立面”等，保護傳承“滬派江南”特色村落風貌。構建城鄉空間設計體系，推動實現功能復合、密度適中、高低錯落、色彩協調。加強建筑設計管理，打造彰顯中華美學和時代風尚的建筑精品。加強城市樹木、文化地標和老地名保護。

九、增強城市治理效能

（二十二）完善城市治理工作體系。加強黨對城市工作的全面領導，發揮好“一委一辦一平臺”作用，建立健全城市管理統籌協調機制。加大治理投入，完善多元主體參與城市治理制度機制。健全城市管理綜合行政執法體制，科學確定執法人員配備比例標準，推進城市管理行政執法標準化規范化建設。發揮志愿服務作用。

（二十三）推進城市治理智慧化。深化城市科技創新運用，推動人工智能技術賦能城市信息模型（CIM）平臺，打造高效協同的城市數字底座。優化政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”。推進量子城市空間智能建設試點。加強城市建設檔案管理和數字化建設。深化數據資源開發和多場景應用，推動城市治理向智能感知、主動發現轉型。

（二十四）深化城市社會治理。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，深化“多格合一”“三所聯動”機制，推進12345市民服務熱線提質增效。推動城市管理進社區。深化物業治理，創新居民區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業協調運行模式。健全社會治安整體防控體系，發展壯大群防群治力量。加強社區工作者隊伍建設。健全社會心理服務體系和社會安全穩定風險監測預警體系。用好人大踐行全過程人民民主基層實踐站、政協委員“站室點”等平臺，健全人民建議征集機制。

原標題：《中共上海市委 上海市人民政府關于高質量建設現代化人民城市的實施意見》

欄目主編：張駿

文字編輯：曹飛

本文作者：上觀新聞