地方動態(tài) | 事關(guān)城市更新，江蘇征求意見

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為進一步支持城市更新，促進城市高質(zhì)量發(fā)展，近日，江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳日前發(fā)布《關(guān)于進一步支持城市更新行動的改革創(chuàng)新政策措施》，向社會公開征求意見。

本文字數(shù)：7295字

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該政策措施鼓勵各地制定實施以民生公益貢獻為導向的容積率獎勵政策，支持探索容積率轉(zhuǎn)移平衡機制。實施公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施、老舊住宅成套化改造等更新項目時，在對周邊不產(chǎn)生負面影響的前提下，其新增建筑面積可不受規(guī)劃容積率指標制約；在規(guī)劃條件外對多保留不可移動文物和歷史建筑以及設(shè)區(qū)市政府認定的具有歷史保留價值的建筑、多無償移交政府的公共服務設(shè)施等公益性貢獻，可按貢獻的建筑面積予以補充。

工商業(yè)用地可采用彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓等形式供應。符合《劃撥用地目錄》且只有一個意向用地者、原土地使用權(quán)人申請有償使用的，可協(xié)議出讓；無法按宗地單獨供應、不能單獨利用的零星建設(shè)用地，可協(xié)議出讓。標準廠房、科創(chuàng)平臺等用地和可劃撥的文教體養(yǎng)老、供水、能源等公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施項目用地，可以作價出資（入股）方式供應。支持 “帶方案出讓”，探索綜合評價出讓。支持各地探索制定以租賃、有限年期劃撥等方式臨時利用空閑建設(shè)用地（不含臨時用地）規(guī)則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監(jiān)管。

按照保障安全、功能互利原則，在詳細規(guī)劃明確地塊主導用途基礎(chǔ)上，支持兼容一定比例其他功能。各地可細化兼容正負面清單和比例管控要求，按照主導用途確定供地方式和有償使用底價。在原批準的建筑規(guī)模內(nèi)進行兼容改造時，經(jīng)自然資源部門認定符合正面清單的，無需調(diào)整詳細規(guī)劃、可不增收土地有償使用價款。

混合用地在詳細規(guī)劃中采取地類組合表達，具體比例可在規(guī)劃條件中明確。各地可制定混合開發(fā)正面清單和管控要求，經(jīng)詳細規(guī)劃審批機關(guān)批準后執(zhí)行；更新項目符合正面清單的，視為符合詳細規(guī)劃。混合用地供應方式按主用途確定，主用途依據(jù)建筑面積占比確定。以有償使用方式供應的，按不同用途分別評估地價，合同中列出各用途地面地價、樓面地價和總價。

支持建筑功能和土地用途合理轉(zhuǎn)換。各地可制定既有建筑不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規(guī)則，對功能轉(zhuǎn)換實行正面清單管理，經(jīng)自然資源部門認定符合正面清單的，無需辦理規(guī)劃許可。利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家、省、市支持的生產(chǎn)性和生活性服務業(yè)的，可適用5年過渡期政策，過渡期內(nèi)可不收取有償使用價款。各地可探索制定過渡期續(xù)期和征繳土地收益金等管理辦法。原土地使用權(quán)人申請改變土地用途、符合規(guī)劃的，可以協(xié)議方式有償供地，但變更為商品住宅和法律法規(guī)政策等明確需收回的除外。

支持通過收儲再供地、按份額定量不定位分割產(chǎn)權(quán)等方式，實施空間互換整合、連片更新改造。產(chǎn)業(yè)鏈緊密關(guān)聯(lián)的兩宗及以上產(chǎn)業(yè)用地可組合供應；商服、公共服務設(shè)施等用地可與住宅用地組合供應并同步建成投入運營；更新項目包含多個分散地塊的可整體供應；可探索將同一規(guī)劃單元內(nèi)相鄰多宗住宅用地整體供應。對集中成片開發(fā)涉及的零星低效用地，支持探索集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地置換。

混合用地出讓年限可按宗地所含具體土地用途分別確定，不同用途不動產(chǎn)難以分割、只有一個使用權(quán)人的也可統(tǒng)一按綜合用地確定，最高不超過50年。相鄰工商業(yè)用地并宗時，用途一致的可按并宗地塊最長剩余年限確定并宗后土地使用年限，補繳有償使用價款；用途不一致的參照混合用地辦理。各地可探索制定工商業(yè)用地續(xù)期管理規(guī)則。

工業(yè)用地出讓底價可按不低于基準地價70%且不低于成本價的原則確定，成本價采取片區(qū)內(nèi)不同用途土地面積或土地價格占比分攤計算。支持 “零增地”技改、“工業(yè)上樓”，現(xiàn)有工業(yè)用地增加容積率的，不再增收土地價款。老舊住宅成套化改造增加建筑面積的，在不動產(chǎn)登記時予以標注，轉(zhuǎn)讓時按規(guī)定或約定補繳土地價款。地下空間使用權(quán)價格按照向下遞減原則評估確定，地下三層及以下可減免有償使用價款。

歷史遺留問題按照國家、省和各地已有化解政策妥善處置后予以登記。更新啟動時，涉及多產(chǎn)權(quán)主體的，由產(chǎn)權(quán)人依法共同決議確定實施主體歸集產(chǎn)權(quán)，在履行相關(guān)審批手續(xù)后，可將原按份共有變更為共同共有；更新過程中，可按照產(chǎn)權(quán)調(diào)整協(xié)議等為原所有權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利主體辦理預告登記；更新完成后，運用首次登記、變更登記等方式進行產(chǎn)權(quán)登記。

積極爭取中央財政資金。統(tǒng)籌省級城建領(lǐng)域相關(guān)專項資金支持城市更新。創(chuàng)新財政資金支持方式，運用“撥改投”，放大乘數(shù)效應。發(fā)揮地方政府專項債券“自審自發(fā)”試點省份優(yōu)勢，支持符合條件的城市更新項目建設(shè)。

支持各地探索市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域資產(chǎn)評估，制定核算規(guī)則，遴選具有穩(wěn)定收益回報率的城市更新項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。對有經(jīng)營性收益、收費明確的使用者付費基礎(chǔ)設(shè)施項目，允許采取特許經(jīng)營模式，鼓勵社會資本投資。建立城市更新項目庫，各地依托項目庫做好政策資金支持儲備，支持金融機構(gòu)為項目開發(fā)建設(shè)、運營管理、交易結(jié)算、保險保障等提供多元化金融產(chǎn)品和服務，用好新型政策性金融工具補充城市更新項目資本金。

對在城市更新項目中提供公益性設(shè)施、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的，符合稅收優(yōu)惠條件的，減免土地增值稅。對符合條件的城中村改造項目，適用現(xiàn)行棚戶區(qū)改造有關(guān)稅費支持政策，可免征改造安置住房相關(guān)的城鎮(zhèn)土地使用稅、單位和個人印花稅，可免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等行政事業(yè)性收費和政府性基金，企事業(yè)單位、社會團體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。

落實古建老宅改造更新稅費支持。改造后再轉(zhuǎn)讓的，凡不能取得評估價格、但能提供購房發(fā)票的，經(jīng)當?shù)囟悇詹块T確認，計算土地增值稅時可按發(fā)票所載金額從購買年度起至轉(zhuǎn)讓年度止每年加計5%計算扣除。

探索老舊住房自主更新。支持地方探索建立“申請制”老舊住房自主更新實施機制，完善流程細則。各地可運用提高容積率、增配公共服務設(shè)施、允許繳存人家庭提取住房公積金并提高貸款額度、提供財政補貼等方式支持自主更新。

支持市場主體參與更新。支持各地綜合運用規(guī)劃、土地、財政等政策，引導市場主體以收購產(chǎn)權(quán)、聯(lián)合參與等方式實施更新。鼓勵各地搭建城市更新項目推介平臺，采用綜合評估、評定分離等方法，引入更多市場主體參與更新。

簡化城市更新項目審批流程。實行建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免制度，省級層面制定豁免建議清單。不涉及用地的管線類項目，可簡化規(guī)劃許可報審材料。建立城市更新項目施工圖審查分類管理機制，探索實施自審承諾制，推動施工許可與消防設(shè)計審查合并辦理。探索建立與簡易低風險、微更新相適應的施工許可豁免制度。更新項目實施主體取得土地使用權(quán)人出具的同意使用土地證明文件，可用于申請辦理建設(shè)審批手續(xù)。

優(yōu)化老舊廠房更新消防審驗。不需要取得施工許可的老舊廠房更新項目，在辦理消防驗收或消防驗收備案時，可提交消防查驗報告替代竣工驗收報告。

如您對《關(guān)于進一步支持城市更新行動的改革創(chuàng)新政策措施》征求意見稿有意見建議，可于2026年4月10日24:00前反饋，并注明聯(lián)系方式，以便溝通反饋意見情況。地址：南京市鼓樓區(qū)草場門大街88號江蘇建設(shè)大廈2317室，電話：025-51868231，傳真：025-51868835，電子郵箱：540014817@qq.com。

全文如下

關(guān)于進一步支持城市更新行動的改革創(chuàng)新政策措施

（公開征求意見稿）

為深入貫徹習近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，認真落實黨中央、國務院和省委、省政府相關(guān)部署要求，進一步加強改革創(chuàng)新、突破堵點難點，更大力度支持城市更新行動，促進城市高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)制定如下政策措施。

一、優(yōu)化規(guī)劃管理

（一）提升規(guī)劃編制彈性。詳細規(guī)劃可依據(jù)國土空間總體規(guī)劃分區(qū)主導功能，優(yōu)化中心城區(qū)用地布局，提升存量更新品質(zhì)；在確保布局總體穩(wěn)定、主導功能不變的前提下，可優(yōu)化單元內(nèi)城市綠線、藍線、黃線的位置、邊界和形態(tài)。各地按需編制詳細規(guī)劃，單元層次詳細規(guī)劃應明確城市控制線、主次干路及公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模布局等剛性管控要求，可布局一定比例留白用地；街區(qū)層次詳細規(guī)劃可適度調(diào)整單元層次彈性管控內(nèi)容，明確細化留白用地具體用途。

（二）增強規(guī)劃指標適應性。各地可結(jié)合人口結(jié)構(gòu)變化趨勢，適應性優(yōu)化教育、養(yǎng)老等公共服務設(shè)施規(guī)劃配置標準和空間布局。更新項目規(guī)劃指標無法達到現(xiàn)行標準規(guī)范的，可依據(jù)現(xiàn)行省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，按不低于現(xiàn)狀條件對規(guī)劃指標進行優(yōu)化完善。支持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌使用產(chǎn)業(yè)園內(nèi)工業(yè)用地的兼容配套設(shè)施指標。

（三）優(yōu)化容積率管理政策。鼓勵各地制定實施以民生公益貢獻為導向的容積率獎勵政策，支持探索容積率轉(zhuǎn)移平衡機制。實施公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施、老舊住宅成套化改造等更新項目時，在對周邊不產(chǎn)生負面影響的前提下，其新增建筑面積可不受規(guī)劃容積率指標制約；在規(guī)劃條件外對多保留不可移動文物和歷史建筑以及設(shè)區(qū)市政府認定的具有歷史保留價值的建筑、多無償移交政府的公共服務設(shè)施等公益性貢獻，可按貢獻的建筑面積予以補充。

（四）完善規(guī)劃調(diào)整機制。建立與更新治理需求相適應的詳細規(guī)劃調(diào)整機制，結(jié)合片區(qū)策劃及時優(yōu)化調(diào)整詳細規(guī)劃，符合正面清單增加混合地類或轉(zhuǎn)換地類用途、符合條件微調(diào)城市控制線等情形可納入詳細規(guī)劃動態(tài)維護（技術(shù)修正等），簡化論證等程序，支持將修改必要性論證和編制環(huán)節(jié)合并。支持設(shè)區(qū)市政府探索依法委托市轄區(qū)政府審批相關(guān)詳細規(guī)劃。

二、完善供地政策

（五）優(yōu)化更新供地方式。工商業(yè)用地可采用彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓等形式供應。符合《劃撥用地目錄》且只有一個意向用地者、原土地使用權(quán)人申請有償使用的，可協(xié)議出讓；無法按宗地單獨供應、不能單獨利用的零星建設(shè)用地，可協(xié)議出讓。標準廠房、科創(chuàng)平臺等用地和可劃撥的文教體養(yǎng)老、供水、能源等公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施項目用地，可以作價出資（入股）方式供應。支持 “帶方案出讓”，探索綜合評價出讓。支持各地探索制定以租賃、有限年期劃撥等方式臨時利用空閑建設(shè)用地（不含臨時用地）規(guī)則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監(jiān)管。

（六）鼓勵用地功能兼容。按照保障安全、功能互利原則，在詳細規(guī)劃明確地塊主導用途基礎(chǔ)上，支持兼容一定比例其他功能。各地可細化兼容正負面清單和比例管控要求，按照主導用途確定供地方式和有償使用底價。在原批準的建筑規(guī)模內(nèi)進行兼容改造時，經(jīng)自然資源部門認定符合正面清單的，無需調(diào)整詳細規(guī)劃、可不增收土地有償使用價款。

（七）推動混合開發(fā)利用。混合用地在詳細規(guī)劃中采取地類組合表達，具體比例可在規(guī)劃條件中明確。各地可制定混合開發(fā)正面清單和管控要求，經(jīng)詳細規(guī)劃審批機關(guān)批準后執(zhí)行；更新項目符合正面清單的，視為符合詳細規(guī)劃。混合用地供應方式按主用途確定，主用途依據(jù)建筑面積占比確定。以有償使用方式供應的，按不同用途分別評估地價，合同中列出各用途地面地價、樓面地價和總價。

（八）支持建筑功能和土地用途合理轉(zhuǎn)換。各地可制定既有建筑不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規(guī)則，對功能轉(zhuǎn)換實行正面清單管理，經(jīng)自然資源部門認定符合正面清單的，無需辦理規(guī)劃許可。利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家、省、市支持的生產(chǎn)性和生活性服務業(yè)的，可適用5年過渡期政策，過渡期內(nèi)可不收取有償使用價款。各地可探索制定過渡期續(xù)期和征繳土地收益金等管理辦法。原土地使用權(quán)人申請改變土地用途、符合規(guī)劃的，可以協(xié)議方式有償供地，但變更為商品住宅和法律法規(guī)政策等明確需收回的除外。

（九）鼓勵聯(lián)動成片開發(fā)。支持通過收儲再供地、按份額定量不定位分割產(chǎn)權(quán)等方式，實施空間互換整合、連片更新改造。產(chǎn)業(yè)鏈緊密關(guān)聯(lián)的兩宗及以上產(chǎn)業(yè)用地可組合供應；商服、公共服務設(shè)施等用地可與住宅用地組合供應并同步建成投入運營；更新項目包含多個分散地塊的可整體供應；可探索將同一規(guī)劃單元內(nèi)相鄰多宗住宅用地整體供應。對集中成片開發(fā)涉及的零星低效用地，支持探索集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地置換。

（十）合理確定使用年期。混合用地出讓年限可按宗地所含具體土地用途分別確定，不同用途不動產(chǎn)難以分割、只有一個使用權(quán)人的也可統(tǒng)一按綜合用地確定，最高不超過50年。相鄰工商業(yè)用地并宗時，用途一致的可按并宗地塊最長剩余年限確定并宗后土地使用年限，補繳有償使用價款；用途不一致的參照混合用地辦理。各地可探索制定工商業(yè)用地續(xù)期管理規(guī)則。

（十一）優(yōu)化地價計收規(guī)則。工業(yè)用地出讓底價可按不低于基準地價70%且不低于成本價的原則確定，成本價采取片區(qū)內(nèi)不同用途土地面積或土地價格占比分攤計算。支持 “零增地”技改、“工業(yè)上樓”，現(xiàn)有工業(yè)用地增加容積率的，不再增收土地價款。老舊住宅成套化改造增加建筑面積的，不動產(chǎn)登記時予以標注，轉(zhuǎn)讓時按規(guī)定或約定補繳土地價款。地下空間使用權(quán)價格按照向下遞減原則評估確定，地下三層及以下可減免有償使用價款。

三、創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)歸集和不動產(chǎn)登記方式

（十二）優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集配置。歷史遺留問題按照國家、省和各地已有化解政策妥善處置后予以登記。更新啟動時，涉及多產(chǎn)權(quán)主體的，由產(chǎn)權(quán)人依法共同決議確定實施主體歸集產(chǎn)權(quán)，在履行相關(guān)審批手續(xù)后，可將原按份共有變更為共同共有；更新過程中，可按照產(chǎn)權(quán)調(diào)整協(xié)議等為原所有權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利主體辦理預告登記；更新完成后，運用首次登記、變更登記等方式進行產(chǎn)權(quán)登記。

（十三）優(yōu)化不動產(chǎn)登記服務。對混合兼容復合利用的，可按不同用途、分空間層次設(shè)權(quán)；對可分割部分，經(jīng)分割審批、分別設(shè)權(quán)后辦理登記。項目投資額未達25%的，可先行辦理轉(zhuǎn)讓預告登記，待投資額達到法定條件后辦理轉(zhuǎn)讓。預告登記權(quán)利人可憑不動產(chǎn)預告登記證明等其他必要材料向有關(guān)部門申請辦理規(guī)劃建設(shè)和用地手續(xù)。持續(xù)做好“帶押過戶”“無還本續(xù)貸”抵押登記，穩(wěn)妥推進“帶封過戶”，降低資產(chǎn)盤活成本。

四、拓寬融資渠道

（十四）加大財政資金支持。積極爭取中央財政資金。統(tǒng)籌省級城建領(lǐng)域相關(guān)專項資金支持城市更新。創(chuàng)新財政資金支持方式，運用“撥改投”，放大乘數(shù)效應。發(fā)揮地方政府專項債券“自審自發(fā)”試點省份優(yōu)勢，支持符合條件的城市更新項目建設(shè)。

（十五）探索可持續(xù)投融資模式。支持各地探索市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域資產(chǎn)評估，制定核算規(guī)則，遴選具有穩(wěn)定收益回報率的城市更新項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。對有經(jīng)營性收益、收費明確的使用者付費基礎(chǔ)設(shè)施項目，允許采取特許經(jīng)營模式，鼓勵社會資本投資。建立城市更新項目庫，各地依托項目庫做好政策資金支持儲備，支持金融機構(gòu)為項目開發(fā)建設(shè)、運營管理、交易結(jié)算、保險保障等提供多元化金融產(chǎn)品和服務，用好新型政策性金融工具補充城市更新項目資本金。

五、落實稅費政策

（十六）積極落實稅費政策優(yōu)惠。對在城市更新項目中提供公益性設(shè)施、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的，符合稅收優(yōu)惠條件的，減免土地增值稅。對符合條件的城中村改造項目，適用現(xiàn)行棚戶區(qū)改造有關(guān)稅費支持政策，可免征改造安置住房相關(guān)的城鎮(zhèn)土地使用稅、單位和個人印花稅，可免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等行政事業(yè)性收費和政府性基金，企事業(yè)單位、社會團體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。

（十七）落實古建老宅改造更新稅費支持。改造后再轉(zhuǎn)讓的，凡不能取得評估價格、但能提供購房發(fā)票的，經(jīng)當?shù)囟悇詹块T確認，計算土地增值稅時可按發(fā)票所載金額從購買年度起至轉(zhuǎn)讓年度止每年加計5%計算扣除。

六、支持多元參與

（十八）探索老舊住房自主更新。支持地方探索建立“申請制”老舊住房自主更新實施機制，完善流程細則。各地可運用提高容積率、增配公共服務設(shè)施、允許繳存人家庭提取住房公積金并提高貸款額度、提供財政補貼等方式支持自主更新。

（十九）支持市場主體參與更新。支持各地綜合運用規(guī)劃、土地、財政等政策，引導市場主體以收購產(chǎn)權(quán)、聯(lián)合參與等方式實施更新。鼓勵各地搭建城市更新項目推介平臺，采用綜合評估、評定分離等方法，引入更多市場主體參與更新。

七、優(yōu)化審批流程

（二十）簡化城市更新項目審批流程。實行建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免制度，省級層面制定豁免建議清單。不涉及用地的管線類項目，可簡化規(guī)劃許可報審材料。建立城市更新項目施工圖審查分類管理機制，探索實施自審承諾制，推動施工許可與消防設(shè)計審查合并辦理。探索建立與簡易低風險、微更新相適應的施工許可豁免制度。更新項目實施主體取得土地使用權(quán)人出具的同意使用土地證明文件，可用于申請辦理建設(shè)審批手續(xù)。

（二十一）建立既有建筑改造審批銜接機制。既有建筑原竣工驗收備案證明，可作為辦理審批審查手續(xù)的房屋合法性證明材料。涉及功能改變或符合規(guī)劃許可豁免辦理規(guī)定或納入正面清單無需辦理規(guī)劃許可的改造項目，可依據(jù)經(jīng)批準的項目實施方案直接辦理施工圖審查、施工許可、消防審驗等手續(xù)。加強建設(shè)工程消防審驗與消防監(jiān)督管理銜接，細化信息共享、審批協(xié)同、執(zhí)法協(xié)作、工作會商機制。

（二十二）優(yōu)化老舊廠房更新消防審驗。不需要取得施工許可的老舊廠房更新項目，在辦理消防驗收或消防驗收備案時，可提交消防查驗報告替代竣工驗收報告。

本政策措施自2026年**月**日施行，有效期至2031年**月**日。

本文來源：江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳官網(wǎng)、新華日報·交匯點，記者 劉春

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