筑牢美麗中國法治基石——訪全國人大常委會(huì)委員、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員呂忠梅

《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》公布

筑牢美麗中國法治基石

——訪全國人大常委會(huì)委員、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員呂忠梅

3月12日，十四屆全國人大四次會(huì)議表決通過《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》。這是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的法律，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)正式邁入法典化時(shí)代。

《生態(tài)環(huán)境法典》共5編、1242條，自2026年8月15日起施行，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等10部法律同時(shí)廢止。法典以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，進(jìn)一步夯實(shí)了我國生態(tài)文明制度體系的法治根基，保障美麗中國建設(shè)、人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)。這部法典的誕生，標(biāo)志著我國環(huán)境法治從分散立法向體系化建構(gòu)、從問題應(yīng)對(duì)向法理形塑的重大轉(zhuǎn)型，是新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的里程碑。法典編纂完成后，中國特色社會(huì)主義法律體系增設(shè)“生態(tài)環(huán)境法”部門。

為深刻闡釋法典編纂的理論基礎(chǔ)、制度演進(jìn)的法理脈絡(luò)及其對(duì)環(huán)境法體系構(gòu)建的重大意義，本報(bào)記者近日專訪了編纂工作重要參與者之一、第十四屆全國人大常委會(huì)委員、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員，中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長呂忠梅，從學(xué)理層面解讀制度完善背后的實(shí)踐邏輯、價(jià)值取向與理論創(chuàng)新。

從“分散立法”到“系統(tǒng)治理”的時(shí)代跨越

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：《生態(tài)環(huán)境法典》的表決通過舉世矚目。首先請(qǐng)您談?wù)劊瑸槭裁丛谶@個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)推出這部法典？

呂忠梅：這部法典的誕生，是時(shí)代的選擇，更是實(shí)踐的呼喚，是順應(yīng)我國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐、回應(yīng)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需求、完善法治體系的必然結(jié)果。

實(shí)踐層面，改革開放以來，我國已經(jīng)形成了龐大的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系，包括30余部相關(guān)法律、100多件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，基本涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域。但長期的分散立法、要素立法模式，導(dǎo)致法律之間重復(fù)率高、沖突明顯。編纂法典就是要通過系統(tǒng)整合、編訂纂修，把分散的規(guī)范“串成一條項(xiàng)鏈”，解決碎片化問題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境立法從“量變”到“質(zhì)變”的跨越。

現(xiàn)實(shí)層面，新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、綠色轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，都需要法律的保障。法典通過“綠色低碳發(fā)展編”把降碳、減污、擴(kuò)綠、增長納入統(tǒng)一制度框架，是對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的精準(zhǔn)回應(yīng)，體現(xiàn)了從“末端治理”向“全過程控制”的轉(zhuǎn)變。

法治建設(shè)層面，編纂《生態(tài)環(huán)境法典》實(shí)質(zhì)是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法成為獨(dú)立的法律部門，填補(bǔ)了法律體系結(jié)構(gòu)上的空白。這也標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境立法從“單行法思維”升級(jí)為“法典思維”，從以創(chuàng)制為主轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌創(chuàng)制與清理、編纂與解釋，更加注重法律的可持續(xù)發(fā)展能力。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：與我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法相比，《生態(tài)環(huán)境法典》在法律體系的架構(gòu)和邏輯上，帶來哪些全新的變革和突破？

呂忠梅：《生態(tài)環(huán)境法典》的出臺(tái)徹底打破了我國傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境立法的格局，核心是從“分散”走向“系統(tǒng)”、從“單一”走向“綜合”。

首先是定位上的創(chuàng)新。我們將其確立為“領(lǐng)域法”，而非傳統(tǒng)的“部門法”。它不同于民法典以民事權(quán)利為主線，也不同于行政法典以行政權(quán)力為主線，而是以人與自然和諧共生為核心價(jià)值，融管理性規(guī)范與裁判性規(guī)范、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范于一體，形成了獨(dú)特的邏輯架構(gòu)。

其次是體系架構(gòu)的突破。我們采用了“適度法典化”模式，形成“法典＋單行法”的雙法源格局。這是一種動(dòng)態(tài)開放的實(shí)質(zhì)性編纂，以“總則—分編”為結(jié)構(gòu)，“總則編”提取公因式，規(guī)定統(tǒng)領(lǐng)全局的宗旨原則，分則編整合現(xiàn)行法律法規(guī)。這種模式既追求體系化，又避免了傳統(tǒng)法典可能帶來的僵化，兼顧了穩(wěn)定性與適應(yīng)性。

最后是邏輯主線的創(chuàng)新。法典以“人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化為價(jià)值引領(lǐng)，融入中華優(yōu)秀傳統(tǒng)“和合”文化，形成了獨(dú)特的邏輯。具體體例上采用五編結(jié)構(gòu)——總則、污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、法律責(zé)任和附則，實(shí)現(xiàn)了治污、護(hù)綠、促轉(zhuǎn)型三位一體。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：我注意到“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，這在世界范圍內(nèi)都是非常前沿的嘗試。

呂忠梅：這正是法典最大的創(chuàng)新之一。它標(biāo)志著環(huán)境立法從“末端治理”范式向“全過程控制、發(fā)展轉(zhuǎn)型促進(jìn)”范式的根本轉(zhuǎn)變。過去，立法多聚焦于污染治理，而這部法典將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，構(gòu)建了“污染控制—生態(tài)恢復(fù)—發(fā)展促進(jìn)”的閉環(huán)邏輯，突破了“環(huán)保與發(fā)展二元對(duì)立”的傳統(tǒng)思維，賦予了《生態(tài)環(huán)境法典》“發(fā)展轉(zhuǎn)型促進(jìn)法”的新功能。此外，在制度體系上，法典實(shí)現(xiàn)了從“要素管控”到“系統(tǒng)治理”的轉(zhuǎn)型，打破了過去水、氣、土等單一要素管控的模式，轉(zhuǎn)向“山水林田湖草沙”一體化保護(hù)。

“法典+單行法”格局下的智慧處理

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：法典出臺(tái)后，部分現(xiàn)行法律將不再保留，部分會(huì)擇其要旨納入。在這個(gè)過程中，面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？

呂忠梅：編纂不是簡單的法律匯編，也不是“一刀切”的廢止或納入，核心是“系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華”。最大的挑戰(zhàn)在于，沒有成熟的理論體系和法典范式可直接參照。環(huán)境法跨越公私法，調(diào)整對(duì)象復(fù)雜，全球范圍內(nèi)已有的近20部相關(guān)法典，名稱、范圍、體例差異很大，沒有統(tǒng)一的模板。同時(shí)，我國國內(nèi)環(huán)境法理論長期缺乏統(tǒng)一的價(jià)值主線和邏輯體系，要把30多部法律整合成一部體系完整、邏輯自洽的法典，難度可想而知。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：編纂是如何解決這一難題的？

呂忠梅：我們主要采取了兩大核心思路。一是確立統(tǒng)一的價(jià)值主線，以“人與自然和諧共生”為核心引領(lǐng)，將污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展統(tǒng)一到這條主線下，打破了過去分散立法的邏輯壁壘。二是采用“適度法典化”模式，不追求“大而全”的封閉編纂。

具體來說，我們對(duì)三類情況分別處理：將現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》等10部法律經(jīng)編訂纂修，全部納入法典，出臺(tái)后這10部法律不再保留；將現(xiàn)行的有關(guān)生態(tài)要素、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的20余部法律，擇其要旨要?jiǎng)t納入或體現(xiàn)到法典中，這些法律將繼續(xù)保留；對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和等新興領(lǐng)域，在目前尚未制定專門法律的情況下，法典中作出原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為未來發(fā)展預(yù)留空間。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：那些未被納入法典但仍有現(xiàn)實(shí)意義的現(xiàn)行規(guī)定，后續(xù)如何銜接？

呂忠梅：通過“法典＋單行法”的雙法源格局來處理。法典主要規(guī)定基礎(chǔ)性、原則性、共通性的制度，搭建起生態(tài)環(huán)境治理的“四梁八柱”。未被納入的單行法將作為法典的補(bǔ)充和細(xì)化，繼續(xù)發(fā)揮作用。同時(shí)，我們會(huì)同步開展法規(guī)清理工作，對(duì)與法典價(jià)值沖突、內(nèi)容重復(fù)的法規(guī)進(jìn)行修改或廢止，形成“法典統(tǒng)領(lǐng)、單行補(bǔ)充、配套支撐”的完整法律體系。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：生態(tài)環(huán)境司法實(shí)踐中的探索成果，如何在法典中得到體現(xiàn)？

呂忠梅：《生態(tài)環(huán)境法典》在系統(tǒng)梳理中國生態(tài)環(huán)境司法實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，將那些經(jīng)過充分實(shí)踐檢驗(yàn)、形成基本共識(shí)且屬于實(shí)體權(quán)利義務(wù)或基本制度框架范疇的司法經(jīng)驗(yàn)體系化，上升為具有普遍約束力、內(nèi)在邏輯統(tǒng)一的法典制度。

同時(shí)，法典對(duì)司法實(shí)踐的具體成果進(jìn)行審慎選擇。例如，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在改革試點(diǎn)和全面推廣過程中不斷完善，形成了明確的索賠主體、索賠程序、行政磋商與訴訟機(jī)制，加之民法典對(duì)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式、范圍也有明確規(guī)定，使得這項(xiàng)制度具備了納入法典的條件。

為全球生態(tài)環(huán)境治理貢獻(xiàn)中國方案

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：未來，將如何通過法典的實(shí)施進(jìn)一步加強(qiáng)國際環(huán)境合作與交流？

呂忠梅：在加強(qiáng)國際環(huán)境合作與交流方面，我們主要從四個(gè)方面發(fā)力。

一是通過法典中的“應(yīng)對(duì)氣候變化”專章，強(qiáng)化國際氣候治理合作。“應(yīng)對(duì)氣候變化”專章圍繞減緩和適應(yīng)氣候變化、國際合作等作出明確規(guī)定，將“雙碳”目標(biāo)轉(zhuǎn)化為權(quán)威、清晰、可預(yù)期的制度安排。

二是通過“適度法典化”模式，為國際環(huán)境立法提供可借鑒的技術(shù)方案，同時(shí)為國際條約轉(zhuǎn)化預(yù)留接口。我們的“適度法典化”既整合了成熟的污染防治、生態(tài)保護(hù)制度，形成可對(duì)外展示的“中國模式”，又對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化、綠色低碳發(fā)展等新興領(lǐng)域作出原則性、引領(lǐng)性規(guī)定。

三是通過環(huán)境司法專門化與“綠色職權(quán)主義”訴訟模式，加強(qiáng)國際司法合作。我國的環(huán)境司法專門化、專業(yè)化實(shí)踐，創(chuàng)造了許多世界上“人無我有”的經(jīng)驗(yàn)，法典將這些經(jīng)驗(yàn)上升為穩(wěn)定制度，為國際環(huán)境司法合作提供了可對(duì)話、可推廣的“中國方案”。

四是通過環(huán)境權(quán)“入典”與公眾參與制度，提升全球環(huán)境治理的公平性與正當(dāng)性。法典確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，完善環(huán)境信息公開、公眾參與、環(huán)境公益訴訟等機(jī)制，增強(qiáng)我國在國際環(huán)境合作中的話語權(quán)和道義感召力。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：作為世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的法律，這部法典將如何對(duì)接國際環(huán)境公約，在氣候變化、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域展現(xiàn)中國擔(dān)當(dāng)？

呂忠梅：核心是“價(jià)值對(duì)接、制度落地、模式創(chuàng)新、涉外協(xié)同”。我們沒有簡單照搬國際規(guī)則，而是立足中國實(shí)踐，將國際公約義務(wù)創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法制度，同時(shí)為全球環(huán)境治理提供中國經(jīng)驗(yàn)。

在價(jià)值理念上，法典以“人與自然和諧共生”“生命共同體”為主線，與《巴黎協(xié)定》《生物多樣性公約》等國際公約的核心價(jià)值高度契合，回應(yīng)了“人類共同關(guān)切事項(xiàng)”。在具體制度上，法典專門設(shè)立“綠色低碳發(fā)展編”，構(gòu)建了以“雙碳”目標(biāo)為引領(lǐng)的制度化體系，為我國履行《巴黎協(xié)定》下的國家自主貢獻(xiàn)提供了系統(tǒng)化的國內(nèi)法支撐。在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，法典通過“生態(tài)保護(hù)編”系統(tǒng)整合相關(guān)立法，突出系統(tǒng)保護(hù)理念，直接支撐《生物多樣性公約》中就地保護(hù)的核心目標(biāo)。在模式創(chuàng)新上，“適度法典化”和“雙法源”格局，為對(duì)接國際公約預(yù)留了空間，可以根據(jù)國際談判進(jìn)展和國內(nèi)實(shí)踐需求，通過修訂單行法進(jìn)一步細(xì)化國際義務(wù)。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：這部法典對(duì)廣大發(fā)展中國家的生態(tài)法治建設(shè)，有何借鑒價(jià)值？

呂忠梅：我國作為最大的發(fā)展中國家，破解了發(fā)展與保護(hù)并存的生態(tài)治理難題，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他國家具有現(xiàn)實(shí)借鑒價(jià)值。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

立法技術(shù)上，“適度法典化”模式為面臨環(huán)境立法數(shù)量多但體系混亂的國家，提供了實(shí)現(xiàn)“體系性”與“靈活性”平衡的可操作路徑。立法邏輯上，“領(lǐng)域型法典”的思路，以問題為導(dǎo)向構(gòu)建綜合性法律框架，為統(tǒng)籌解決環(huán)境污染、生態(tài)退化、資源短缺等多重問題提供了新思路。治理框架上，“國家責(zé)任+多元共治”破解了政府能力有限的困境，為資源有限條件下提升環(huán)境治理效能提供了樣本。發(fā)展路徑上，“綠色低碳發(fā)展”入編指明了協(xié)同發(fā)展的方向，為發(fā)展中國家不走“先污染后治理”老路提供了法治保障。

《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》：我們注意到，立法過程中充分聽取了各方意見，僅今年全國兩會(huì)期間就作了200余處修改。

呂忠梅：是的，這是一次全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。在梳理意見的時(shí)候，每個(gè)人的每一條意見我們都會(huì)認(rèn)真做出記錄回復(fù)。比如，有代表關(guān)注到城鄉(xiāng)綠化中樹種選擇的問題，法典就明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)因地制宜、科學(xué)選擇綠化樹種草種，滿足健康、安全、宜居的需求。這些看似微小的細(xì)節(jié)，恰恰是對(duì)人民群眾呼聲最直接的回應(yīng)。

《生態(tài)環(huán)境法典》的生命力在于實(shí)施。我們有信心，這部承載著億萬人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境向往的法典，將為建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國提供最堅(jiān)實(shí)的法治保障。

中國社會(huì)科學(xué)報(bào)記者 明海英

來源：中國社會(huì)科學(xué)報(bào)

責(zé)任編輯：崔園園

新媒體編輯：宗敏

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