呂德文：關于“農民養老金”討論的八個誤區

2026年兩會期間，關于提高“農民養老金”的討論，再次成為會場內外熱議的焦點。許多觀點似是而非，有誤導輿論之嫌。針對相關代表性觀點，筆者嘗試做一些辨析。

1.“農民養老金”的提法具有誤導性。

無論是代表委員，還是輿論，都習慣用“農民養老金”來指代特定政策，這種說法通俗易懂，傳播效果很好，但容易造成誤解。從政策層面看，并沒有“農民養老金”這一獨立險種。

2009年，國家開始試點新型農村社會養老保險制度（俗稱“新農保”），旨在解決農村老年居民的基本生活問題。2012年，該制度實現全覆蓋。2014年，新農保與城鎮居民養老保險并軌，打破了戶籍限制，實行統一參保，建立了世界上覆蓋范圍最廣的城鄉居民基本養老保險制度。

當年宣傳“新農保”時，許多地方便使用“農民養老金”作為代稱。客觀而言，這種宣傳方式行之有效，使“新農保”深入人心。許多老年農民在領取養老金時，發自內心地“感謝黨、感謝國家”。時至今日，盡管養老金水平不高，但農民普遍感到滿意，仍將“養老金”視為國家給予的福利待遇。在調查中，許多老年人統一用“老人錢”來指代國家發放的各項補助，包括糧食綜合補貼等。甚至有些村集體發放給老人的重陽節慰問金，也被稱為“老人錢”。

如今，“農民養老金”的提法容易產生誤導。第一，在城鄉居民養老保險制度框架內，不存在專門針對農村居民的養老保險制度。因此，單獨討論提高農村居民養老金水平，缺乏政策路徑依據。第二，城鄉居民養老保險制度是一種具有中國特色的“福利+保險”混合制度。它本質上是帶有福利性質的保險制度，其核心仍是保險。群眾將其簡化為福利制度可以理解，但在公共輿論及嚴肅場合，這種說法并不妥當。因為其中隱含的邏輯是，農民養老金的提高需完全依賴政府補貼，這忽略了保險制度中個人權利與義務相對等的基本原則。

2.以貧困線作為養老金標準，依據不足。

許多人同情農村老人的艱辛生活，不少代表和專家建議將貧困線作為基礎養老金的發放標準。這種情緒可以理解，但理由并不充分。

“新農保”制度在建立之初便遵循“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，這一原則至今仍然適用。簡言之，城鄉居民基本養老保險解決的是“基本養老”問題，而非貧困問題。我國的“濟貧”工作另有政策體系，如低保、社會救助等。更重要的是，通過長期的脫貧攻堅，我國已基本解決絕對貧困問題；當前，我國仍保有健全的防返貧監測體系，以防止規模性返貧。

農村低保早已實現動態調整、應保盡保，防返貧監測機制也極為健全。如果當前仍有農村老人因貧困陷入生活困境，大概率是其子女未充分履行贍養義務。

國外有些養老金制度以貧困線作為普惠標準，是因為其養老金制度本身兼具濟貧功能。但中國擁有更為健全的“濟貧”制度體系，養老金不宜也不應承擔濟貧功能。因此，將貧困線作為提高基礎養老金標準的理由，是難以成立的。

3.通過提高養老金刺激消費，與社會保險的基本屬性不符。

不少經濟界人士主張提高“農民養老金”，理由是這可以擴大內需、刺激消費，從而促進經濟形勢好轉。這一理由似是而非，缺乏循證依據，且過于短視，與社會保險的基本屬性相悖。

從國際經驗看，經濟發展與養老金的關系十分復雜。更多情況下，是經濟發展周期決定養老金的運行狀態，而非相反。在經濟上行期，增加養老金確實有助于刺激消費；但在下行期，增加養老金不僅難以刺激消費，反而可能加大政府財政壓力，危及社保基金安全。社會保險總體上要求長期穩定，其政策效應具有長周期特點，絕不能受短期經濟政策隨意影響。

養老金具有典型的“福利剛性”特征。它并非適合作為宏觀經濟調控的政策工具。一旦養老金上調，便很難再下調，否則會引發政治和社會風險。換言之，即使未來財政承受能力不足，養老金也無法下降；甚至，若因物價上漲而養老金增幅過小，都可能引發問題。可見，有些地方財政再緊張，即便延遲發放公務員工資，也不能拖欠養老金——這被視為底線問題。

4.將老年農民的歷史貢獻作為增加養老金的政策依據，缺乏可操作性。

許多人出于敬意和同情，肯定老年農民的歷史貢獻，這作為個人情緒表達可以理解，作為一種政治正確的話語也無可厚非。但作為政策依據，尚缺乏科學論證。

在農業稅時代，農民通過繳納農業稅、三提五統、出“兩工”，為國家建設做出了貢獻。當時，我國財政以汲取型為主，需要從農業、農村和農民中汲取資源，以推進現代化建設。同時，城鄉二元體制下，農村尚未建立養老保障制度。在當時制度框架中，農民擁有生產資料，土地承擔著保障功能。在一些城鎮化地區，許多失地農民通過“土地換社保”、農民轉市民的方式，獲得了城鎮居民的養老保障。而在普通農村地區，直到2009年后，才通過“新農保”逐步建立養老保障制度。即使是今天，集體土地和“老年農業”仍是許多農民養老的重要支撐。目前，我國城鎮化率已超過68%，即將完成城鎮化進程。對大多數農民而言，“土地換社保”，甚至通過土地征收獲得巨額補償的可能性已大大降低。與此同時，土地產出效益下降，難以支撐較高生活成本；年輕人進城務工，家庭養老功能也逐漸弱化。土地保障水平與家庭養老功能的雙重下降，與“歷史貢獻”并無直接關聯。

關鍵在于，“歷史貢獻”如何具體操作？如果采用普惠制，所有具有農業戶口或長期生活在農村的老人都應享受，但這可能缺乏現實針對性。那些在城鎮化過程中獲益、但仍保留農民身份的群體，顯然并不需要。有人提出以70歲為界，這看似明確，實則標準模糊。最棘手的是，城鄉居民養老保險已經并軌，如果“老年農民”提高養老金，那么城鎮老年居民是否也應同步提高？他們的生活狀況未必更好，同樣也有“歷史貢獻”。若要精準施策，幾乎需要重建一個極為龐大的政策瞄準系統。回想當年實施精準扶貧的復雜性，便可想而知。

5.將“農民養老金”與城鎮職工養老保障水平簡單對比，是在混淆概念。

城鎮職工基本養老保險是按照國際通行標準建立的制度，嚴格遵循個人“權利-義務”對等原則，其資金來源于企業和職工個人繳費。簡言之，城鄉居民養老保險屬于福利關聯型，其保障水平依賴財政轉移支付；而城鎮職工養老保險屬于繳費關聯型，其保障水平與單位和個人繳費水平掛鉤，多繳多得、少繳少得。

在社會輿論和調查中，不少人抱怨企事業職工退休工資高，而農民養老金卻少得可憐。這種情緒可以理解，但事實上存在巨大誤解。事實上，所謂的“農民養老金”雖然數額較低，但基本來自財政資金；而城鎮退休職工養老金雖相對較高，卻并非源于財政撥款。哪個群體“占了國家便宜”？基本事實是清楚的。早些年，在沿海務工的農民工，國家和企業都鼓勵繳納職工保險，但許多務工人員選擇不繳。近年來，國家加大了職工養老保險的覆蓋力度。例如，調研發現，許多地方的工業區，即使是小廠，也被要求必須為職工繳納社保，否則將面臨勞動監察和人社部門的處罰。從當前形勢看，主要問題在于企業負擔重、參保積極性不高，而大多數農民工參保意愿較強。2025年，相關法律規定，用人單位還需為靈活就業人員繳納社保，這給許多個體工商戶和小微企業帶來較大困惑。

客觀上，就業和養老是一體兩面。長期以來，保就業是最大的民生，無論是政府，還是企業，以及農民工自己，都覺得有份工作，是首要目標。我們對很多初代農民工訪談時，大家都有“退社保”的經歷。如今想起來，后悔莫及，但為時已晚。

6.“視同繳費年限”的移用，是錯誤的。

有些人試圖引用上世紀九十年代中期城鎮職工養老保險中特殊的“視同繳費年限”政策，作為老年農民因歷史貢獻而提高養老金的理由。這完全是對不同性質問題的混淆和概念誤用。

“視同繳費年限”是制度轉軌過程中的特殊產物。早期城鎮職工養老保險實行現收現付制，即“年輕人養老人”，退休金與當年繳費無關，只與年輕人繳費有關。由于沒有個人積累，養老待遇與當年收入水平關系不大。但九十年代中期開始，我國城鎮職工基本養老制度從現收現付制逐步轉向部分積累制，養老金分為社會統籌與個人賬戶兩部分，待遇水平開始與繳費情況掛鉤，體現多繳多得、少繳少得。在轉軌過程中，基本原則是“老人老辦法、新人新辦法”。

然而，“中人”（即在制度轉軌前參加工作、轉軌后退休的人群）面臨特殊問題：他們年輕時繳費供養了當時的老人，個人賬戶卻沒有積累。例如，一位58歲的職工，若不計算“視同繳費年限”，其個人賬戶僅有一年的積累。這部分缺失如何彌補，需要專門政策安排。為防止個人養老金大幅下降，順利實現制度轉軌，才設置了“視同繳費年限”這一特殊政策。

“視同繳費年限”是我國獨有的概念，是制度轉軌的產物。“中人”事實上繳納過養老金，只是在制度轉軌過程中面臨賬戶銜接問題。國家通過財政和社保基金補足其個人賬戶，并不意味著職工個人占了國家便宜。試圖將老年農民的“歷史貢獻”視為繳費年限，既混淆了兩類養老金的差異，也忽視了制度轉軌的特殊背景。

7.養老保險不等于養老保障。

社會上熱議養老金問題，目的是想通過提高養老金來解決養老問題。這種想法未免過于簡單化。

農村的養老保障是一個復合型制度體系，包括城鄉居民養老保險、家庭養老、社區養老、互助養老等多種形式。客觀而言，養老金只是其中一環，甚至不是最關鍵的因素。即使將養老金立即提高到五六百元，甚至上千元，所能解決的問題依然有限。我們在京郊調研，農民養老金雖然已經接近千元，但仍然得通過互助養老等體系，來保障農民養老的問題。

現實中，仍有勞動能力的“年輕老人”并不急需養老金，他們不僅要養活自己，還要支持子女家庭，這種情況比比皆是。而對高齡老人來說，當前養老金水平杯水車薪，他們最需要的是照護。半失能老人需要簡單照料，有人能幫忙做飯即可；失能老人則需要24小時陪護和護理。如果選擇機構養老或雇傭保姆，生活能自理的老人每月需花費一兩千元；半失能老人需三四千元；失能老人則需五六千元以上。某種意義上，僅靠所謂“農民養老金”來解決養老保障問題，無異于緣木求魚。

國家更需要依托農村現有資源，建立簡約高效的養老服務體系。例如，鼓勵年輕老人從事“老年農業”，為他們提供與小農經濟和現代農業相銜接的農業服務，十分重要；對喪失勞動能力的老人，建立鄰里守望相助的互助養老體系，發揮村級組織的服務功能，尤為關鍵；對于需要照護的老人，利用農村社會網絡和資源優勢，在社區內嵌入小型養老院，是非常可行的方向。

養老金主要面向個人，具有市場化導向，未必是應對中國老齡化問題的最優路徑。

8.如何算賬，是一個關鍵問題。

“農民養老金”問題涉及面廣，既需算政治賬，也要算經濟賬，兩本賬必須統籌兼顧，才能穩妥推進。

不少專家對提高養老金的可行性進行過論證，但究竟需要多少資金，尚無統一標準。一個基本常識是，算賬不能僅考慮“老年農民”群體。一旦提高該群體的養老金水平，必然產生連鎖反應，其他群體也會要求相應調整。因為無論以何種理由為依據，都必須兼顧社會公平和各群體感受，否則可能得不償失，花了錢反而引發矛盾。更重要的是，必須考慮財政的可持續性。算賬不能只算一年，至少要展望二十年。二十年是一個長周期，必須為未來發展留出空間。

一個客觀事實是，我國已連續三年將城鄉居民基本養老金的社會統籌部分每年提高20元。這個金額平攤到每位老人身上，雖然杯水車薪，但在財政緊張的情況下，實屬不易。

有人打起了國企收益、財政赤字的主意，以此來提高養老金。權且不說是否可行，就是可行，是否到了必須要動用這些資源的時刻？

每個人都應為自己算賬，而不僅是為國家算賬。調研發現，年輕農民工參保意識增強，積極繳納社保；在新經濟形態下，新就業群體的權益維護也成為重要議題。現有政策中，養老金設有多個繳費檔次，個人可選擇較高檔次進行繳納；許多地方也允許一次性補繳。這些都是提高養老金水平的有效措施，而非完全依賴國家財政投入。

從養老金本身而言，大家都愿意算經濟賬。但就養老保障而言，我們更該算政治賬和社會賬。從實踐中看，養老危機最嚴重的地方，未必是經濟發展水平較低的地方。從我們的調查看，恰恰是一些經濟條件不錯，家庭收入也可以的地方，老年人養老狀況堪憂。因為，養老金也好，老年人積蓄也罷，最終形成了擠出效應，把子代的養老責任給擠出去了。從內部視角看，養老危機本質上是倫理危機。