近四成村莊集體經營收益不足5萬元

今年全國兩會期間，素有“土地代表”之稱的全國人大代表、清華大學新質生產力研究院院長蔡繼明，再次針對土地制度改革建言獻策：以飛地模式為主盤活農村集體閑置資源資產，推動農民“依法自愿有償”退出宅基地。

蔡繼明指出，目前農村閑置資源資產盤活利用程度整體仍然較低，區域發展不平衡問題突出。當前農村集體經濟組織凈資產收益率僅2.6%，根據農業農村部數據，2023年全國54.9萬個行政村中，有36.3%屬于無經營收益或經營收益在5萬元以下的“空殼村”，數量高達19.9萬個。

他建議，應轉變以“管資產”為核心、強調“就地盤活”的發展思路，探索以“管資本”為核心、以節余建設用地指標“飛地盤活”為主的新路徑，在市域乃至更大范圍探索多種飛地盤活發展模式。

他進一步指出，中央已多次發文鼓勵農民依法自愿有償退出宅基地，然而實際推進卻步履維艱。其主要根源在于“房隨地走”的實踐原則，導致大量閑置住房與宅基地難以有效盤活；同時，宅基地退出的范圍與渠道也存在諸多限制，需通過深化土地制度改革等途徑破除相關制度約束。

近四成村莊淪為“空殼村”

農村閑置資源盤活潛力巨大

蔡繼明指出，隨著城鎮化持續推進，我國農村集體資產資源大量閑置，而鄉村建設用地卻持續增加。1996至2023年，以宅基地為主體的鄉村建設用地從16.5萬平方公里大幅增至21.4萬平方公里，增長30%。

城鄉建設用地結構呈現顯著失衡。2025年，我國常住人口城鎮化率高達67.9%，農村常住人口不足全國總人口的三分之一。然而，村莊建設用地卻占了城鄉建設用地總量的三分之二，農村常住居民人均占用建設用地面積足足是城鎮居民的3.7倍。即便從戶籍口徑來看，農村居民人均占用建設用地面積仍為城鎮戶籍居民的1.7倍。此外，大量進城人口仍在農村保留宅基地，導致不少宅基地處于閑置狀態。

“針對上述情況，黨的十八大以來，我國積極穩妥開展了農村集體閑置資源資產盤活利用工作并取得明顯進展，但盤活程度仍然不高。”蔡繼明說道。

農村資源資產盤活程度不高的狀況，在農村集體經濟發展水平上也有所體現。他提供了一組數據：當前農村集體經濟組織凈資產收益率（經營收益/年均凈資產）僅為2.6%。其中，空殼村（無經營收益或經營收益在5萬元以下的村）數量仍高達19.9萬個，占比36.3%。

區域發展不平衡問題亦較為突出，東部地區優勢顯著，農村集體建設用地出租出讓面積、全國農村集體經營性資產（不含土地）在各級農村產權流轉交易市場的累計流轉交易數量、農村集體經營收益等指標，均遙遙領先于中西部地區。2023年全國農村集體經濟組織經營收益中，東部地區占比達85.7%，而中部、西部和東北地區占比分別僅為3.7%、8.0%和2.6%。

中央多次發文鼓勵

宅基地退出為何步履維艱

作為鄉村建設用地的主體，閑置宅基地的盤活在推動農村資源資產盤活過程中成為關鍵環節。

從2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，到2026年中央一號文件，盡管中央已多次發文鼓勵農民依法自愿有償退出宅基地，并推動宅基地的“三權”分置改革，但農村閑置宅基地的盤活利用仍面臨諸多挑戰，進程相對緩慢。蔡繼明指出，在實踐中，這一改革的推進仍面臨制度性約束。

他明確指出，當前宅基地退出工作進度較為遲緩，重要原因之一在于現行法律法規政策之間存在“二律背反”現象。農房與宅基地雖分別歸農民個人和村集體所有，但在物質形態上卻緊密相連、不可分割。各地實踐中多遵循“房隨地走”原則，農房所有權從屬于宅基地使用權，這不僅使得農房私有產權難以得到有效維護，其合法流轉也難以順利實現。

與此同時，宅基地使用權的流轉范圍也相對受限。根據《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》的規定，宅基地使用權不得單獨轉讓，且轉讓需滿足特定條件。城鎮居民購買農民住宅或在農村購置宅基地的行為均不被允許，因為這違反現行法律法規與相關政策。2025年中央一號文件明確提出兩項“禁止”要求：一是嚴禁城鎮居民到農村購買農房及宅基地，以保障農民基本權益、防止土地過度資本化、維護農村土地集體所有制；二是嚴禁退休干部到農村占地建房，避免權力尋租與資源濫用。由于農民難以通過流轉或退出宅基地獲得更合理的補償，不少人寧可選擇“持房待售”，導致大量宅基地在農村閑置。

蔡繼明認為，讓農民真正能夠“依法自愿有償”退出宅基地，需要權衡“地隨房走”與“房隨地走”的利害關系：前者保證了農民宅基地使用權完整的用益物權和擔保物權，拓寬了農民獲取財產收益和抵押融資的渠道；后者則堵塞了農村居民獲取財產收入和抵押融資的渠道，并導致農村大量閑置住房和宅基地難以盤活利用。

為此，他提出，應該在給定“二律背反”前提下選擇最有利的政策變通，明確法律適用，完善司法解釋，推廣宅基地制度試點改革的成功經驗。通過法律修訂等手段，深化土地制度改革，賦予農民宅基地完整的用益物權和擔保物權。

從“管資產”到“管資本”

飛地盤活成為村集體增收新路徑

除了暢通農民“依法自愿有償退出宅基地”的通道之外，制度創新也是提高農村資源資產盤活率的重要路徑。蔡繼明認為，這需要轉變傳統上以“管資產”為核心的發展思路。

“當前農村資源盤活大多以資產管控為核心，強調‘就地盤活’，但在這種思路下，資源難以得到有效盤活，因此迫切需要從全國層面轉變盤活策略。”蔡繼明指出。

他進一步解釋，在當前政策框架下，農村資源盤活要求各地農村集體經濟組織聚焦實物形態的資產管護，因地制宜發展新產業新業態，從而盤活閑置的資源資產。但從實踐來看，這種模式更多適用于少數具備區位優勢或資源稟賦較好的鄉村。

“就地發展的思路需要大量前期投入來完善基礎條件，這可能陷入‘越努力風險越高’的困境。”他指出，對于數量龐大的普通鄉村而言，僅依賴就地發展往往難以形成穩定的收益來源，部分地區盲目布局旅游等產業項目，反而可能帶來投資風險，造成資源浪費。

因此，他建議確立以資本管控為核心、節余建設用地指標飛地盤活為主導的創新思路，構建“閑置資源資產—土地指標資本—收益—集體分紅+再投資”的良性循環體系。具體而言，即支持發展滯后的鄉村依托節余建設用地指標優勢，通過“國企帶集體”“強村帶弱村”“鄉村飛地抱團”等多元飛地盤活模式，參與或主導項目開發，共享發展紅利。

他指出，相較于常規的建設用地指標交易，飛地模式賦予村集體更大的自主空間，收益方式更為靈活，也更易實現長期穩定收益。

一般而言，建設用地指標交易主要在政府與政府、政府與集體之間開展，屬于行政主導的指標調劑模式，多采用一次性買斷方式，村集體獲得一次性資產變現收益后便退出交易。而飛地盤活模式則突出市場主體主導，合作形式既包括村集體間的攜手合作，也涵蓋村集體與國企等市場主體的聯合協作。

該模式不僅保留了一次性交易的傳統路徑，更創新性地提出以指標換股權——即將指標注入具體項目以獲取長期股權分紅。在此基礎上，還可進一步探索固定收益（如保底分紅）、浮動收益（如基礎收益加超額分成）等多元組合方式，供村集體根據自身風險偏好與發展需求自主選擇，最終實現從“一次性賣地”到“可持續增收”的轉型。

優化制度設計

防止薄弱村莊遭遇“虹吸效應”

在推進飛地資源盤活的過程中，如何切實保障農民和村集體的自主權，同時防止薄弱村莊遭遇“虹吸”現象，已成為政策制定者必須重視的關鍵議題。

蔡繼明認為，要充分保障村民和農村集體經濟組織的自主權，首要任務是把交易主體與收益方式的選擇權真正交還給農民和集體。要確保農民對“和誰一起干”有充分的發言權，防止外部主體隨意強行介入或通過行政命令搞“拉郎配”。還要向農民清晰說明各類合作模式的利弊與風險，讓農民和集體依據自身發展意愿及風險承受能力自主選擇，確保他們對“怎么分錢”擁有最終決定權。

此外，要保障全過程透明，從合作談判、合同簽訂到收益分配，全程向集體成員公開；重大事項嚴格履行民主決策程序，用看得懂的合同、算得清的賬目，讓農民在“資源變資產、農民變股東”的轉型過程中安心參與、放心獲益。

為防止弱村陷入資源虹吸困境，核心在于構建平等的利益聯結機制與風險防范體系。政府統籌推進“強村帶弱村”的跨村聯建模式，引導弱村把土地指標、資金等資源以“飛地”形式注入優勢區域，并由弱村根據自身風險偏好自主選擇收益模式：既可選擇保底收益（如固定租金）以保障穩定回報，也可選擇“保底+浮動”或完全按股分紅的方式獲取更高增值，真正實現“我的收益我做主”。

他強調，在這一過程中，政府的角色在于強化指導與監管：事前指導合同規范、協助談判，避免弱村因信息不對稱“吃啞巴虧”；事中監督項目運營，確保財務透明、分紅方案公開公正；事后建立履約糾紛調解機制，保障弱村在合同簽訂、項目管理、財務監督等環節擁有實質話語權，真正達成“資源入股、按股分紅、風險可控”的目標。

在蔡繼明看來，完善宅基地退出機制、探索飛地盤活模式，能夠為農村資源資產盤活開辟新的制度路徑，讓資源在更廣闊的范圍內實現價值，進而為農村集體經濟的發展壯大注入新的動力。

采寫：南方農村報記者 鄧寶盈

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