詳解《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》：規范城鎮開發邊界管理 推動內涵式高質量發展

規范城鎮開發邊界管理 推動內涵式高質量發展

——自然資源部部國土空間規劃局負責人解讀《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》

在2月28日召開的自然資源部例行新聞發布會上，自然資源部部國土空間規劃局負責人對《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）的出臺背景、內容要點進行解讀，并現場回答了熱點問題。

縱深推進“多規合一”改革的重要制度成果

黨的十八大以來，習近平總書記就劃定城鎮開發邊界多次作出重要指示，強調要科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。

黨的二十屆四中全會提出，要優化國土空間發展格局，深入推進以人為本的新型城鎮化；要完善國土空間規劃體系，落實優化耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等控制線，分區分類實施差別化、精細化用途管制。去年召開的中央城市工作會議作出了我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段“兩個重大判斷”，強調要轉變城市發展方式，更加注重集約高效；優化城市功能結構和空間布局，提升資源和空間集約節約利用水平，實現綠色低碳智慧發展。

作為“三區三線”中的一條重要控制線，城鎮開發邊界是國土空間規劃編制實施中的一項關鍵內容。加強和規范城鎮開發邊界管理，對于落實生態文明建設要求、推動城鎮內涵式高質量發展具有重要意義。

自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞在發布會上介紹，自然資源部2023年印發了《關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》，初步回答了城鎮開發邊界從“怎么劃”轉向“怎么管”的問題，支撐了各地開展城鎮開發邊界管理工作，引導城鎮集約緊湊發展，城市盲目擴張“攤大餅”問題得到有效遏制。

通知印發以來，自然資源部積極跟蹤各地實施的成效和遇到的問題，特別是“經濟大省挑大梁”包片服務中的地方訴求，在廣泛征求意見、總結經驗的基礎上研究制定了《辦法》，將2023年試行通知中的成熟做法上升為規范性文件，明確“劃、管、用、調、監”全流程規則。《辦法》既延續了已有實施效果較好的政策，又提出了一些新的改進和創新舉措，是完善國土空間規劃體系，縱深推進“多規合一”改革的重要制度成果。

為“十五五”發展藍圖落地提供保障

當前，各地正處于“十五五”規劃編制的關鍵階段，《辦法》與“十五五”規劃在時間節點、戰略目標和實施路徑上高度契合。自然資源部國土空間規劃局副局長李亮在發布會上介紹稱，《辦法》主要從四個方面為各地科學編制“十五五”規劃提供有力支撐，為這一關鍵時期的發展藍圖落地實施提供長效保障。

《辦法》支持各地銜接“十五五”規劃，根據經濟社會發展需要和重大項目布局安排，對城鎮開發邊界進行正向優化。在原有6種允許進行城鎮開發邊界優化的情形基礎上，新增加1種情形，即“經國土空間規劃實施監測評估，因城鎮功能布局優化確需對城鎮開發邊界進行優化的”。

“十五五”時期是我國推動高質量發展的關鍵期，核心是實現從“有沒有”到“好不好”的轉變，《辦法》提出嚴控城鎮無序蔓延，支持存量盤活等一系列措施要求，倒逼各地在“十五五”期間，將更多精力投入到城市更新、低效用地再開發、地下空間利用和存量資源盤活上，推動產業轉型升級，完善城市功能，促進職住平衡，推動內涵式高質量發展。

面對區域發展不平衡、重大項目跨區域布局等新情況，單靠市縣層面很難實現空間資源最優配置。《辦法》強化省統籌調配，要求各省加強城鎮開發邊界內的增量用地規模區域統籌，根據主體功能定位、經濟社會發展和人口變化趨勢等，對省域內各市縣之間的新增城鎮建設用地規模統籌平衡，優化空間資源配置。支持省級預留一定比例的新增城鎮建設用地機動規模，根據重大戰略實施、重大項目選址、新產業新業態發展等新需要，逐步落圖落位。

李亮進一步解釋說，這種“全省一盤棋”的統籌模式，能夠有效對沖局部地區的不確定性：有的地方發展快、項目多，可以在省域統籌下優先保障；有的地方需要轉型調整，可以有序騰挪空間；重大跨區域項目可以在更大范圍內精準匹配空間資源。通過統籌調配、余缺互補，讓有限的空間資源跟著戰略走、跟著項目走、跟著民生需求走，有力提升國土空間規劃對經濟社會動態變化的適應能力和保障能力。

加強重大項目空間保障、加快項目落地

“十五五”期間，一批事關國家戰略實施、產業升級和民生福祉的重大項目將陸續上馬。

項目落地，空間先行。李亮介紹說，在加強重大項目空間保障、加快項目落地上馬方面，《辦法》對一些特定情況，給予新增城鎮建設用地支持，允許增補城鎮開發邊界。比如為推動國家能源化工基地建設，加快盤活利用歷史圍填海區域，允許歷史圍填海區域和國家級能源化工產業基地范圍內確有建設項目落地的，單列增補城鎮開發邊界；支持對實施災害避險搬遷、生態保護紅線內現狀建設用地退出形成的結余建設用地指標，可按一定比例折算為新增城鎮建設用地規模，單列增補城鎮開發邊界。

同時，《辦法》大力支持盤活存量建設用地，推動歷史遺留的批而未用土地加快開發利用。對城鎮開發邊界外“三區三線”劃定成果啟用之前已依法批準的現狀城鎮建設用地，以及在自然資源部監管系統備案的已批準未建設土地，可按程序納入城鎮開發邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮建設用地使用，不占用原有的新增建設用地規模。

《辦法》還允許根據實際需要對城鎮開發邊界進行動態優化。在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，不對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的前提下，允許因國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設需要，對城鎮開發邊界進行正向優化。

此外，《辦法》還簡化了有關程序，加快手續辦理。對未編制或正在編制詳細規劃區域內有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，市縣自然資源主管部門可依據國土空間總體規劃及管控要求提出選址意見或規劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規劃，報市縣人民政府批準后，作為核發選址意見或提出規劃條件的依據。

謝海霞在新聞發布會上提到，自然資源部將指導省級自然資源部門制定實施細則，細化各項政策舉措，加強對市縣工作的指導，以自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”為依托，進一步規范“三區三線”管理，通過優質的規劃服務為空間賦能，強化按規劃批地管地要求，支持重大項目早落地、快開工，實現“要素跟著項目走、項目跟著規劃走”，為“十五五”規劃開好局提供有力的空間支撐和要素保障。

內容來源：自然資源部微信公眾號

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