規(guī)劃失序與招商內(nèi)卷：低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園一哄而上恐淪為政策盆景

作者 | 謝良兵（園區(qū)薈總編輯、標(biāo)準(zhǔn)排名城市研究院院長(zhǎng)）

來源 | 經(jīng)觀政研院

近年來，“低空經(jīng)濟(jì)”這一概念在中國(guó)迅速升溫，成為地方政府和企業(yè)競(jìng)相布局的新興領(lǐng)域。2024年，“低空經(jīng)濟(jì)”首次被寫入政府工作報(bào)告。在此背景下，全國(guó)各地紛紛提出建設(shè)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的計(jì)劃，試圖搶占這一潛力巨大的新興產(chǎn)業(yè)先機(jī)。

從深圳的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)集群，到廣州的低空交通試驗(yàn)區(qū)，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的熱潮正席卷中國(guó)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2024年10月，長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝等主要地區(qū)在建及已啟用的低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量已多達(dá)69家，其中僅蘇州市就有11家。

這股熱潮既反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切需求，也折射出地方發(fā)展模式的創(chuàng)新與挑戰(zhàn)。然而，在熱潮背后，產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃同質(zhì)化、招商形式化、運(yùn)營(yíng)空心化等問題逐漸暴露，部分園區(qū)甚至淪為“政策盆景”。

政策扶持與轉(zhuǎn)型沖動(dòng)

所謂“低空經(jīng)濟(jì)”，一般指利用1000米以下空域開展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括無人機(jī)物流、低空旅游、航空器制造、飛行培訓(xùn)等多個(gè)領(lǐng)域。據(jù)中國(guó)民航局此前預(yù)測(cè)，到2035年，中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模有望達(dá)到3.5萬億元。目前，交通出行、物流配送、農(nóng)業(yè)植保、文旅消費(fèi)、城市管理、公共服務(wù)等低空應(yīng)用場(chǎng)景已在中國(guó)多地落地。

從首次寫入政府工作報(bào)告，到《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》發(fā)布，再到國(guó)家發(fā)展改革委設(shè)立低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展司，政策層面的推動(dòng)為低空經(jīng)濟(jì)注入強(qiáng)心劑。2024年，中國(guó)已有27個(gè)省級(jí)行政區(qū)將低空經(jīng)濟(jì)寫入政府工作報(bào)告，并明確短期發(fā)展目標(biāo)。例如，廣東提出打造“低空經(jīng)濟(jì)第一省”；湖南計(jì)劃建設(shè)“低空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”；合肥發(fā)布《低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2023-2025）》等。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有超過60個(gè)城市相繼出臺(tái)了扶持低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)文件，推出了專項(xiàng)支持政策。我們在匯總?cè)珖?guó)36個(gè)低空經(jīng)濟(jì)建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目的投資規(guī)模與地域分布情況之后發(fā)現(xiàn)，總投資規(guī)模高達(dá)237.77億元，其中廣東省、四川省、湖北省等地的投資規(guī)模較大，項(xiàng)目類別主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。這反映出這些地區(qū)對(duì)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度重視和積極投入。

狂熱背后不只是政策的推波助瀾，背后的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型動(dòng)力才是根本原因。低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園有望成為地方經(jīng)濟(jì)的新支柱。以無人機(jī)產(chǎn)業(yè)為例，其產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋制造、軟件開發(fā)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。據(jù)測(cè)算，每增加1億元無人機(jī)產(chǎn)值，可帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)3億元至5億元的產(chǎn)出。地方政府通過產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，不僅能吸引高端制造業(yè)，還能培育服務(wù)經(jīng)濟(jì)，如低空旅游、應(yīng)急救援等新興業(yè)態(tài)。

在“雙碳”目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)亟須擺脫對(duì)傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)的依賴，尋找綠色、低碳的新增長(zhǎng)點(diǎn)。而低空經(jīng)濟(jì)以電力驅(qū)動(dòng)的航空器為主，相比傳統(tǒng)航空和地面交通，具有更低的碳排放。產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)可推動(dòng)新能源技術(shù)應(yīng)用，如太陽能充電站和電池回收體系的布局。這不僅助力“雙碳”目標(biāo)，還能提升地方的綠色競(jìng)爭(zhēng)力。例如，深圳的部分低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園已引入光伏發(fā)電，減少運(yùn)營(yíng)中的碳足跡。

另外，中國(guó)低空空域長(zhǎng)期未被充分利用，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的興起為空域資源開發(fā)提供了新路徑。比如，空域可以作為一種資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。若這種模式推廣開來，可能催生新的財(cái)稅收入來源，彌補(bǔ)土地財(cái)政的不足。同時(shí)，低空經(jīng)濟(jì)的開發(fā)還能優(yōu)化城市空間利用，尤其在交通擁堵的大城市，低空物流和通勤有望緩解地面壓力。

規(guī)劃失序與招商內(nèi)卷

低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)熱潮之下，不少地方政府急于搶占賽道，在缺乏充分調(diào)研與科學(xué)規(guī)劃的情況下倉促上馬項(xiàng)目。部分地區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求并不匹配。例如，某些內(nèi)陸城市既無航空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，空域資源也相對(duì)緊張，卻依然規(guī)劃大規(guī)模的低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，期望復(fù)制沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，這種盲目跟風(fēng)的行為往往導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)。

這當(dāng)中有規(guī)劃邏輯的倒置問題。許多地方政府未充分評(píng)估本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，僅因政策風(fēng)口倉促立項(xiàng)。例如，某四線城市模仿深圳規(guī)劃“無人機(jī)全產(chǎn)業(yè)鏈園區(qū)”，卻因缺乏芯片制造能力，最終淪為組裝基地。而且，從目前規(guī)劃的低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園來看，各地產(chǎn)業(yè)園定位高度雷同，80%以上聚焦無人機(jī)和eVTOL（電動(dòng)垂直起降飛行器）制造，忽視配套服務(wù)與應(yīng)用場(chǎng)景開發(fā)，形成“千園一面”的格局。

低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃本應(yīng)基于區(qū)域資源稟賦與產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)，但現(xiàn)實(shí)中卻呈現(xiàn)出“有條件要上，沒條件創(chuàng)造條件也要上”的盲目性。據(jù)國(guó)家信息中心數(shù)據(jù)，截至2023年底，全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)僅449個(gè)，僅為美國(guó)的11%，且空域開放率不足30%。然而，多地仍將產(chǎn)業(yè)園規(guī)模作為政績(jī)指標(biāo)，例如某中部省份提出“三年建成百個(gè)低空產(chǎn)業(yè)載體”的目標(biāo)，但其無人機(jī)核心零部件自給率不足20%。

一些園區(qū)在規(guī)劃時(shí)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)考慮明顯不足。低空經(jīng)濟(jì)對(duì)空域管理、機(jī)場(chǎng)跑道、通信導(dǎo)航等基礎(chǔ)設(shè)施要求較高，然而部分園區(qū)在建設(shè)過程中，由于資金短缺或前期規(guī)劃不合理，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。例如，某些園區(qū)雖已建成廠房，但配套的機(jī)場(chǎng)跑道長(zhǎng)度不足、導(dǎo)航設(shè)施不完善，無法滿足無人機(jī)、通用飛機(jī)等飛行器的起降需求，嚴(yán)重制約了園區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從空間布局來看，部分地區(qū)的低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃過于分散，缺乏集聚效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)三角地區(qū)擁有低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（載體）21家，其中蘇州市就有11家。園區(qū)之間距離較近，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，難以形成有效的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)同發(fā)展格局。這不僅造成土地、資金等資源的浪費(fèi)，還使得各園區(qū)在招商、運(yùn)營(yíng)過程中陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。

此外，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)門檻高、資金需求大，但地方政府在招商中往往陷入“以補(bǔ)貼換企業(yè)”的惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如，湖南省對(duì)eVTOL商業(yè)化航線補(bǔ)貼1000元/小時(shí)；廣東省單項(xiàng)目最高補(bǔ)貼達(dá)1000萬元；合肥市對(duì)新引進(jìn)的低空經(jīng)濟(jì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，更是能享受到每年最高 2000 萬元、累計(jì)不超過1億元的經(jīng)費(fèi)支持。

事實(shí)上，龍頭企業(yè)更看重區(qū)域創(chuàng)新能力與市場(chǎng)潛力，而非短期補(bǔ)貼。大疆、億航等頭部企業(yè)仍集中于深圳、廣州等既有產(chǎn)業(yè)集群地。2023年深圳低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值突破900億元，占全國(guó)近18%，而中西部多數(shù)園區(qū)招商簽約率不足30%。

甚至，有部分園區(qū)為完成招商指標(biāo)，引入與低空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度低的傳統(tǒng)制造企業(yè)充數(shù)。例如，某園區(qū)將汽車零部件廠商包裝為“飛行汽車配套企業(yè)”，實(shí)際技術(shù)轉(zhuǎn)化率不足5%。

理性發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新

面對(duì)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的熱潮，中國(guó)需要在機(jī)遇與挑戰(zhàn)之間找到平衡，推動(dòng)其健康發(fā)展。

首先是在頂層設(shè)計(jì)上，需要盡快完善。中央應(yīng)加快低空空域管理的立法進(jìn)程，明確空域劃分、飛行審批和安全標(biāo)準(zhǔn)，形成全國(guó)統(tǒng)一的政策框架。同時(shí)，可設(shè)立低空經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，賦予地方更多自主權(quán)，試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面推廣經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家發(fā)展改革委低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展司的成立是一個(gè)良好開端，未來應(yīng)強(qiáng)化其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，避免地方各自為戰(zhàn)。

其次是技術(shù)攻關(guān)要加速。低空經(jīng)濟(jì)的商業(yè)化依賴于技術(shù)成熟度，但當(dāng)前無人機(jī)和eVTOL在續(xù)航能力、抗干擾性和安全性方面仍存短板。政府和企業(yè)需加大對(duì)核心技術(shù)的研發(fā)投入，尤其是在電池續(xù)航、空域管理和智能導(dǎo)航領(lǐng)域。還可以通過產(chǎn)學(xué)研合作，建立低空經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，加速技術(shù)突破。同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)際合作，借鑒歐美在低空飛行器認(rèn)證和管理的經(jīng)驗(yàn)，提升中國(guó)技術(shù)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，市場(chǎng)需求的培育也至關(guān)重要。低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用場(chǎng)景雖多，但市場(chǎng)需求尚未完全驗(yàn)證。產(chǎn)業(yè)園若僅靠政府補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)，而缺乏市場(chǎng)支撐，可能淪為空殼項(xiàng)目。因此，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園應(yīng)注重應(yīng)用場(chǎng)景的落地，通過試點(diǎn)項(xiàng)目驗(yàn)證市場(chǎng)需求。例如，可在物流、農(nóng)業(yè)和應(yīng)急救援領(lǐng)域推出示范項(xiàng)目，降低成本、提升效率，逐步培養(yǎng)消費(fèi)者認(rèn)知。政府可通過補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)探索多樣化商業(yè)模式。

最后，中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦差異顯著，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園并非通吃模式。各地應(yīng)根據(jù)自身?xiàng)l件差異化布局，避免一哄而上，區(qū)域協(xié)同發(fā)展是良策。沿海地區(qū)可聚焦技術(shù)研發(fā)和高端制造，內(nèi)陸地區(qū)則可側(cè)重應(yīng)用推廣和培訓(xùn)服務(wù)。建立跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，如粵港澳大灣區(qū)的低空經(jīng)濟(jì)共同體，可實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，減少重復(fù)建設(shè)。

低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的勃興，折射出中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的典型矛盾：政策熱情與市場(chǎng)理性的博弈、短期政績(jī)與長(zhǎng)期生態(tài)的沖突。若不能摒棄“運(yùn)動(dòng)式”發(fā)展思維，部分園區(qū)恐將重蹈光伏、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園“建時(shí)轟轟烈烈，后期門可羅雀”的覆轍。唯有回歸產(chǎn)業(yè)規(guī)律，以技術(shù)突破為矛、生態(tài)構(gòu)建為盾，方能在低空經(jīng)濟(jì)的星辰大海中開辟真正可持續(xù)的航線。

無論如何，2025年作為低空經(jīng)濟(jì)落地的關(guān)鍵一年，其發(fā)展軌跡都值得我們持續(xù)關(guān)注。

關(guān)注 | 園區(qū)薈（ID：biaozhunpark）

來源 | 政研院

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