軍隊官僚主義的四大表現(xiàn)，以某國為例

許述工作室

執(zhí)筆 ashes of time

按語：下文摘自本工作室創(chuàng)始人許述2024年新作《這也是美軍：美軍的50個弱點》，該書已經(jīng)進入國防科技大學(xué)圖書館以及香港、臺灣和海外圖書市場。

市場反饋情況

關(guān)于美國的官僚主義，羅斯福總統(tǒng)有一個形象的比方：“聯(lián)邦政府像一只巨大的怪獸：你朝它尾巴上踢一腳，兩年后它腦子里才會感覺到。”當時美國正面臨嚴重的經(jīng)濟危機，官僚主義尚且如此嚴重，后面就更不用說了。據(jù)鮑威爾（時任白宮行政管理與預(yù)算局研究員）回憶，到了尼克松時期，“總統(tǒng)下達過不少指令，可是誰也不曉得這些指令離開橢圓形辦公室后的下文。”[1]

羅斯福在辦公室

官僚主義的典型表現(xiàn)之一，衙門多

建國初期，美國是典型的“小政府、大社會”，整個政府就三個部門（財政部、國務(wù)院、戰(zhàn)爭部），總共不到1000人，但國家運轉(zhuǎn)正常而高效。現(xiàn)在，瞅瞅白宮的政府機構(gòu)，特別是花樣繁多的委員會、董事會、專題小組等，令人目不暇接、眼花繚亂、暈頭轉(zhuǎn)向。國防部作為軍事系統(tǒng)的“首腦機關(guān)”和美國政府最重要的部門之一，其官僚主義幾乎到了積重難返的地步，以至于有國會議員和研究者建議，消滅軍隊官僚主義的唯一辦法就是裁掉國防部：“五角大樓關(guān)閉后，國防官僚體制將大幅精簡，這必將提高國防管理的質(zhì)量”，同時，“美軍內(nèi)部的官場政治斗爭將會急劇減少”。[2]

1947年國防部創(chuàng)建時，被認為是美軍統(tǒng)一號令的革命性舉措，如今卻成為官僚主義的代表，令人唏噓。國防部是怎么從精干小牛變成臃腫怪獸的呢？

很長一段時期內(nèi)，美國奉行開國總統(tǒng)華盛頓定下的“中立政策”，很少發(fā)動對外戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭部是一個清水衙門，幾乎沒人愿意去當差。后來，由于二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)的需要，戰(zhàn)爭部演化而來的國防部越來越重要，機構(gòu)和人員越來越多，而今已尾大不掉。想當年，整個美國政府也就1000人，如今僅國防部就有2萬多工作人員！

隨著國防部新增衙門越來越多，從國防部長發(fā)出命令經(jīng)過的程序也隨之增加，效率則不斷降低。國防部長與普通員工之間有多達30個層級，前國防部長蓋茨感慨道：“國防部的規(guī)模和結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致其反應(yīng)遲緩（如果不用癱瘓這個詞的話），因為即便是某些非常細微的決策，也要將許多不同部門牽涉其中。對這個龐大機構(gòu)來講，目前正在進行的軍事行動（指2007年初向伊拉克增兵 筆者注）所要求的速度與靈敏度是他們聞所未聞的概念。”[3]國防部如此，美軍部隊也是如此。美國軍事戰(zhàn)略問題專家阿拉奎爾爆料：“即使是最簡單的心理戰(zhàn)傳單分發(fā)行動，也需要經(jīng)過12-16項審查和批準。”[4]

效率高，意味著執(zhí)行力快而強。大明首輔張居正并未進行革命性改革，只是采取措施提高了國家行政系統(tǒng)的效率就青史留名，可見效率之重要。

回到美國國防部，命令僅僅在國防部機關(guān)流轉(zhuǎn)都這么費勁兒，到了部隊系統(tǒng)，類似過程還要再重復(fù)一遍，不僅效率進一步降低，而且命令還可能走樣。美國陸軍參謀長凱西上將[5]（2007-2011年在任）提醒說：“當指令離開高層指揮所后，開始在指揮鏈上各個層級流動時，只會變得越來越混亂。如果從上級發(fā)來的指令就是混亂的，地面上可憐的士兵就會更加混亂。”[6]官僚主義特別講究程序，認為它能讓系統(tǒng)有序運行，但按部就班的程序也意味著難以適應(yīng)變化的情況，不能及時做出調(diào)整。

羅斯福說白宮是一頭反應(yīng)遲鈍的巨大怪獸，這個比喻用來形容國防部同樣貼切。按說，軍事部門的效率應(yīng)該比其他行政機構(gòu)更高，五角大樓為何如此低效？

筆者曾問過一個美軍士兵：“據(jù)說美軍官僚主義嚴重？”他回答說：“對啊，不過有權(quán)力制衡。”筆者不太認同他的回復(fù)，美國國防部的官僚主義和低效，一定程度上恰恰是分權(quán)所致——辦成同一件事，需要多個衙門點頭。

不要說國防部長，連三軍總司令羅斯福對分權(quán)也很惱火。他實施新政和領(lǐng)導(dǎo)二戰(zhàn)，威望極高，國會言聽計從很少唱反調(diào)，他幾乎把行政權(quán)和立法權(quán)都攥在手里了。只有最高法院作為“第三權(quán)力”，屢屢否定總統(tǒng)提議的法案。羅斯福心說：我這都是為了國家，你們最高法院為啥處處阻撓。為了把司法權(quán)也拿過來，他提議增加最高大法官的人數(shù)：舊的大法官非自己任命就算了，新增大法官是他羅斯福總統(tǒng)說了算。[7]

官僚主義的典型表現(xiàn)之二，會議多

2011年美國時任國防部長蓋茨游覽中國長城

在中國，開會多經(jīng)常被吐槽，其實美國的會議也不少。以國防部為例，連部長都帶頭吐槽。國防部前部長蓋茨回憶：“我在華盛頓的每一天，幾乎都是從早晨6點45分與哈德利和賴斯（分別是國家安全事務(wù)助理和國務(wù)卿 筆者注）的電話會議開始的，然后是沒玩沒了地開會。在白宮，我要與哈德利和賴斯開會，或者再加上切尼，國家情報總監(jiān)、中情局局長和參聯(lián)會主席；在興師動眾的‘負責人’會議上，人人都在埋頭做筆記，我通常也保持安靜。此外，還要與總統(tǒng)開會。” [8]

上面這些只是“例行會議”，還有一種會議數(shù)量更多——“緊急會議”，遇到緊急情況就要開。蓋茨繼續(xù)抱怨：“真的很讓人沮喪，因為大家總是在同一個問題上重復(fù)同樣的內(nèi)容，耗費大量的時間就是為了達成一個共識，很多會議簡直就是在浪費時間。即使達成共識，我們也常常未能向總統(tǒng)明示：一致的表象下隱藏著嚴重的分歧。”面對無窮無盡的會議，蓋茨的總體感覺是：“不免感到無聊和枯燥。”[9]

像蓋茨這類高官，雖然會多，但只需要帶上耳朵和嘴巴去就行了，真正苦逼的是那些“材料公”。既然會上一直都有人講話，必然有無數(shù)的講話稿，背后就是加班熬夜的筆桿子們。美國這種現(xiàn)象不是現(xiàn)在才有的，而是長期存在。里根總統(tǒng)時期，時任國家安全事務(wù)助理的鮑威爾曾這樣描寫筆桿子們加班的情景[10]：

苦逼的鍵盤俠

“男人們挽著袖子，領(lǐng)帶結(jié)拉下一半，女人頭發(fā)散亂，人們俯身在涂改得亂七八糟的文稿上，桌子上到處是咖啡喝剩一半的泡沫杯和塑料匙，秘書們坐在文字處理機前噼噼啪啪地打字，打印機吐出最新的修改稿。”

和平時期會多，這很正常。打仗了，要求效率，會總該少了吧？伊拉克戰(zhàn)爭總指揮弗蘭克斯可不這么看。他退休后寫回憶錄，為彌補記憶不準的缺點，專門去中央司令檔案查閱資料，這才發(fā)現(xiàn)自己在伊拉克戰(zhàn)爭期間參加的會議有“數(shù)百次”，至于和參謀、分部司令、五角大樓和白宮之間的商談，更是“數(shù)千次”！[11]

官僚主義的典型表現(xiàn)之三，委屈多

華盛頓陸軍醫(yī)院一角

2007年，工人在沃爾特?里德（Walter Reed）陸軍醫(yī)院剝下18號樓

因丑聞被解職的陸軍醫(yī)院院長韋特曼少將

2007年2月18、19日，《華盛頓郵報》連續(xù)刊登兩篇文章曝光了美軍一個大丑聞：傷兵們住在垃圾堆里。位于首都華盛頓的陸軍醫(yī)院（建立于兩次世界大戰(zhàn)期間），不少傷兵們住被安排在比貧民窟條件還差的18號樓——到處是霉斑和污垢，很多地方漏水，地毯很臟，老鼠和蟑螂肆無忌憚橫行，旁若無人。[12]在丑聞背后深挖一鍬，可以看到丑陋的官僚主義：要在這里就診，必須辦理大量的、難以理解的書面手續(xù)；傷病軍人想尋求進一步治療或是否帶傷服役，還要面對冗繁的行政審批程序。

在前線，美國大兵要面對敵人的路邊炸彈和火箭彈，負傷回國治療，還要面對另一個敵人——官僚主義。此時此刻，他們一定十分委屈：我太難了。這些傷病軍人作為弱勢群體，成為官僚主義的犧牲品，其權(quán)益遭到漠視。

陸軍醫(yī)院的丑聞被媒體曝光后，軍方的反應(yīng)如何呢？

陸軍部長哈維[13]甩鍋給醫(yī)院的少數(shù)人：“有些軍士沒有做好他們的工作，僅此而已。”[14]陸軍軍醫(yī)長基利中將則表示：媒體的報道是“一面之詞”。就是這樣一個人，在醫(yī)院院長韋特曼少將引咎辭職后，居然被陸軍部長派去接任院長。

這事兒越鬧越大，陸軍部已經(jīng)擺不平，驚動了國防部長蓋茨。他指出：“最容易解決的問題是硬件設(shè)施問題，最大的問題是官僚主義和資源問題”，而且“解決官僚主義的問題遠比獲得足夠的資源困難。”[15]

官僚主義的典型表現(xiàn)之四，斗爭多

衙門多意味著官兒多，官兒多意味著爭斗多。對此，美軍上將弗蘭克斯發(fā)表了所見所感：“每個部門都是龐大的官僚機構(gòu)，擁有數(shù)百各色人等，許多人心慕高位，擠破腦袋希望相關(guān)決定按照自己的意愿發(fā)展。”他特別強調(diào)了國務(wù)院和國防部之間的矛盾：“許多情形中，國務(wù)院視國防部為一群鷹派——鼓吹軍事行動無視區(qū)域或國際后果。國防部視國務(wù)院為一幫子官僚，沾沾自喜于開會寫文件，但在重大問題上慢慢騰騰。事實真相可能源于兩者所擔當?shù)慕巧幸患率强梢源_定的：兩個部門缺乏信任。”他還打了一個十分形象的比方：“華盛頓機構(gòu)像一個口袋里的老鼠互相咬斗，這種現(xiàn)象屢見不鮮。”[16]

國防部長與國務(wù)卿斗最厲害的是拉姆斯菲爾德與鮑威爾，不僅鬧得連總統(tǒng)小布什都沒辦法調(diào)解，而且在整個官場都滿城風雨。小布什在回憶錄中寫道：“成功解放阿富汗之后，國務(wù)院和國防部長之間的權(quán)力之爭還是可以忍受的。但是關(guān)于伊拉克的爭論變得激烈時，兩個部門的高級官員開始相互惡意中傷。我在場的時候，鮑威爾和唐都很尊重對方。一段時間后，我發(fā)現(xiàn)他們倆其實是兩個老角斗士，都把槍藏在槍套里，讓自己的二把手、三把手開火。”[17]連續(xù)指揮阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的司令部司令弗蘭克斯本來不擅政治，也明顯感覺到拉姆斯菲爾德與鮑威爾之間關(guān)系緊張。[18]

國防部有一個職務(wù)被很多人忽略——助理，他們既不是部長也不是副部長，卻能架空各軍種一把手的上將們。這里舉個例子讓大伙兒開開眼，看看卡特總統(tǒng)時期的國防部部長和第一副部長特別助理、38歲的凱斯特是怎么做到的。

在美國混到將軍太難，將軍們要進一步朝金字塔頂端爬也很難。升遷人選在提交晉升委員會討論之前，推薦哪些候選人進入討論程序是非常關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。各軍種一把手沒有決定權(quán)，但有推薦權(quán)，而國防部長一般不會否決其推薦。凱斯特玩伎倆，卡在國防部長和軍種一把手之間，巧妙剝奪了后者的權(quán)力。他的辦法是：以前軍種一把手只推薦一個人，現(xiàn)在必須推薦兩個人。有一次，陸軍參謀長羅杰斯推薦某人出任部隊司令部司令（統(tǒng)管美國本土的陸軍），凱斯特要他再推薦一個人，最后勝出者不是羅杰斯推薦的那個人。要知道，羅杰斯早已答應(yīng)把某人提拔為四星將軍，這下尷尬了。[19]

官僚主義的表現(xiàn)形式多種多樣，上面只是“四個代表”。只要有人的地方就有江湖，只要有官場的地方就有官僚主義，只要有官僚主義的地方就有丑聞。

本文參考資料：

[1]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第182頁。

[2]（美）約翰?阿爾奎拉著、董浩云等譯：《頑敵：阻力重重的美軍轉(zhuǎn)型?緒論》，北京：解放軍出版社，2013年，190-191。

[3]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第115頁。

[4]（美）約翰?阿爾奎拉著、董浩云等譯：《頑敵：阻力重重的美軍轉(zhuǎn)型?緒論》，北京：解放軍出版社，2013年，第118頁。

[5] 凱西：1948年生，軍二代（父親參加過朝鮮戰(zhàn)爭和越南戰(zhàn)爭，少將），但凱西沒能考上西點軍校，只能以地方大學(xué)“國防生”的身份入伍，長期在裝甲部隊服役，曾任駐伊拉克美軍司令和陸軍參謀長，2011年退役。

[6]“許述工作室”編譯：《中美兩軍人事異同?上?美軍人事制度要覽》，2020年，第98頁。

[7] 最后，最高法院做了進行了妥協(xié)：部分最高大法官主動退休。這樣，算是維護了三權(quán)分立的體制。

[8]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第80頁。

[9]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第80頁。

[10]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第405頁。

[11]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國士兵》，北京：中國青年出版社，2006年，第318頁。

[12] Dana Priest and Anne Hull. Soldiers Face Neglect, Frustration At Army's Top Medical Facility, Washington Post, February 18, 2007

https://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/02/17/AR2007021701172.html

[13] 哈維：1943年生，畢業(yè)于賓夕法尼亞大學(xué)，長期在軍火商公司工作，為美國國防部提供產(chǎn)品和服務(wù)。2004年，他被小布什提名擔任陸軍部長（之前曾在陸軍部擔任過文職雇員），2007年因陸軍醫(yī)院丑聞事件被國防部長蓋茨炒了魷魚。

[14]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第109頁。

[15]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第110、111頁。

[16]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國士兵》，北京：中國青年出版社，2006年，第252頁。

[17]（美）小布什著、東西網(wǎng)譯：《決策時刻》，北京：中信出版社，2011年，第84頁。

[18]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國士兵》，北京：中國青年出版社，2006年，第114、251頁。

[19]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第258頁。

“許述工作室”創(chuàng)始人簡介

許述，軍事學(xué)博士，出版過《這才是美軍》《兵道》《這也是美軍：美軍的50個弱點》，現(xiàn)創(chuàng)辦工作室，聚焦研究美軍。